§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субъекты РФ формируют свои системы органов в соот­ветствии с нормативными правовыми актами, устанавливающи­ми общие принципы организации системы их органов государ­ственной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответ­ствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов го­сударственной власти субъектов РФ», определяющий, в частно­сти, основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Принципиальные положения Закона, определяющие осно­вы организации системы органов исполнительной власти, мож­но свести к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполни­тельной власти во главе с высшим исполнительным органом го­сударственной власти субъекта РФ. Системы органов исполни­тельной власти субъектов РФ имеют существенные различия в формах составляющих их органов. Однако организация испол­нительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, опреде­ленную сложившейся корпоративной структурой обществен­ной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной вла­сти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее для кратко­сти — руководитель), которое по своему содержанию является для них одинаковым.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин РФ, достигший 30 лет. Он наделяется полномочия­ми высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Порядок наделения гражданина РФ указанными полномо­чиями установлен ФЗ «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) органов субъектов РФ» и конституцией (уставом) даного субъекта.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внеш­неэкономических связей, при этом вправе подписывать согла­шения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует за­коны, вправе участвовать в работе законодательного (предста­вительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодательством, принимает решение об отставке такого органа и т. д.

Высшим должностным лицом субъекта РФ могут быть пре­зидент, глава субъекта РФ, губернатор, мэр, глава администра­ции. Несмотря на столь многообразное, но в принципе ничем не оправданное наименование высших должностных лиц субъ­ектов РФ, они могут быть подразделены на две группы: а) выс­шие должностные лица субъекта РФ (президент, глава субъек­та); б) высшие должностные лица — руководители соответству­ющих высших органов исполнительной власти субъекта РФ.

Высшие должностные лица наделены широкими полномо­чиями, в том числе и в сфере исполнительной власти, обладая компетенцией общего характера, которая с разной степенью конкретизации ФЗ «Об общих принципах организации пред­ставительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ» отражена в конституциях (уставах) субъектов РФ.

Определены основания досрочного прекращения полномо­чий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отрешение от должности в связи с выражением недове­рия Президентом РФ, законодательным (представительным) ор­ганом; отставка по собственному желанию; утрата гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает ис­полнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нор­мативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на соответ­ствующей территории. Следовательно, относится к органам об­щей компетенции.

Наименование данного органа, структура и порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и за­конами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Его формой могут быть прави­тельство, совет министров, кабинет министров, администрация и т. д.

К основным полномочиям высшего исполнительного орга­на государственной власти закон относит разработку и осуще­ствление мер по обеспечению комплексного социально-эконо­мического развития субъекта РФ, участие в проведении еди­ной государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и эко­логии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспе­чению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступнос­тью.

На него возложены разработка проектов бюджета, про­грамм социально-экономического развития, обеспечение их вы­полнения и подготовка отчетов об их исполнении. Он форми­рует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осу­ществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнитель­ной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Большинство полномочий высших исполнительных орга­нов государственной власти увязано с конкретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выпол­няют соответствующие региональные программы по рациональ­ному использованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использованием и охраной; руководят ветеринарной служ­бой; обеспечивают проведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями растений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством. Они организуют подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объек­там, находящимся в собственности субъекта РФ, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесена выдача разрешений на строительство на землях субъектов РФ. Им пре­доставлено право приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки, и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществля­ют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организуют транспортное обслуживание населения; обеспечи­вают развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компе­тенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслужи­вания. Они организуют работы по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водоснабжения районов и горо­дов; способствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреждения образования, культуры, здравоохранения, социаль­ного обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают про­граммы развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен конт­роль санитарно-эпидемиологического и радиационного состоя­ния соответствующих территорий и т. д. Важным направлени­ем их работы являются разработка программ социальной защи­ты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство ра­ботой учреждений и организаций социального обеспечения и т. д.

В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здо­ровья и прав, охраной собственности; создают специализиро­ванные формирования по охране общественного порядка; ру­ководят работой подчиненных органов записи актов гражданс­кого состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражда­нами; организуют прием населения; рассматривают жалобы, за­явления и предложения граждан и т. д.

Компетенция органов исполнительной власти общего ха­рактера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетен­ции осуществляют свои полномочия в зависимости от их ха­рактера непосредственно и через подчиненные органы, при­званные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управле­ния соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в рес­публиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными орга­нами являются главные управления (управления), департамен­ты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное вли­яние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти сле­дует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев ис­полнительной власти, их взаимодействия и отношений со струк­турами других ветвей государственной власти, а также с объек­тами управляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструк­тивном смысле слова) систем органов исполнительной власти субъектов РФ. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функ­ций государственного управления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение гражданской службы в государственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответ­ственности гражданских служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управлен­ческого аппарата, возникновению параллельно действующих уп­равленческих структур, расширению и углублению бюрокра­тизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и обществен­ный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.

Органы исполнительной власти субъектов РФ юридичес­ки равны в отношениях с федеральными органами исполнитель­ной власти. Однако данный аспект равенства не должен подме­нять вопрос о равенстве объема и характера правомочий орга­нов исполнительной власти всех субъектов, которого нет также на законном основании. Известно, что правовое положение всех субъектов РФ является неодинаковым, например, республик и автономных округов и др.