§ 3. Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду призна­ков и прежде всего в зависимости от государственного устрой­ства; по правовым основаниям создания; способам формирова­ния; организационным формам; характеру компетенции; поряд­ку решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устрой­ством различаются федеральные органы исполнительной влас­ти и органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По правовым основаниям создания органы исполнитель­ной власти делятся на органы, образование которых предусмот­рено Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ, законами (например, правительства, территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти и др.) и подзаконными правовыми актами: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, Правительства РФ и других уполномоченных федеральных органов исполнительной влас­ти, например, министерств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое основание может быть выражено об­щей нормой о создании определенных органов или правовым актом об образовании конкретного органа.

По способу формирования различают органы, формируе­мые: а) путем издания правовых актов; б) путем сочетания из­дания акта с элементами выборности определенных должност­ных лиц органа, например, при замещении должностей по кон­курсу.

В зависимости от положения в иерархической системе вы­деляются высшие и иные органы исполнительной власти. Выс­шим органом системы федеральных органов исполнительной власти является Правительство РФ, а субъекта РФ — его орган исполнительной власти общей компетенции, независимо от его организационно-правовой формы. Это может быть правительст­во, администрация и т. п. Наличие высших органов на указан­ных уровнях подчеркивает федеративный характер Российского государства, однако не в полной мере согласуется с конститу­ционным принципом единства системы органов исполнитель­ной власти в РФ.

Следует иметь в виду, что иногда федеральные органы ис­полнительной власти именуют «центральными», но признание за ними такого статуса не основано на действующих норматив­ных правовых актах.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров; в) кабинеты минист­ров; г) министерства; д) государственные комитеты; е) комите­ты; ж) службы; з) главные управления, управления; и) инспек­ции; к) агентства; л) департаменты; м) администрации; н) мэ­рии; о) отделы, комиссии и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, харак­тер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разре­шения подведомственных им дел. Часто эти параметры закреп­ляются в нормативных правовых актах, устанавливающих пра­вовой статус тех или иных органов.

По общему правилу, правительства, советы министров, ми­нистерства образуются на уровне РФ, республик. Но в настоя­щее время правительства, министерства созданы и в других субъектах РФ (в г. Москве, Московской области, Санкт-Петер­бурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативных правовых актов по орга­низационным формам сложно определить функциональное на­значение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным. Об этом свидетельствуют и случаи упразднения (преобразования) органа одной формы и создание вместо него органа другой фор­мы с сохранением содержания деятельности его предшествен­ника.

До издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» организационные формы и основы статуса федераль­ных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». Ими являлись министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, феде­ральные комиссии России, федеральные службы России, рос­сийские агентства, федеральные надзоры России. Было запре­щено создание федеральных органов исполнительной власти РФ иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотре­но данным Указом¹.

По Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. формами феде­ральных органов исполнительной власти являлись лишь феде­ральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства; Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. были предусмотрены также государственные комитеты РФ по рыбо­ловству; по делам молодежи. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных ор­ганов исполнительной власти» эти Комитеты преобразованы со­ответственно в федеральное агентство по рыболовству и феде­ральное агентство по делам молодежи.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигури­рует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в од­них случаях все центральные органы отраслевого и межотрас­левого управления, включая министерства, государственные ко­митеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т. е. комитеты, главные управле­ния и др. В литературе они именовались специальными ведом­ствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установле­нию их правового статуса. Прежде он формировался Правитель­ством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее вре­мя эти вопросы могут решаться в том же порядке, в каком и в отношении федеральных органов исполнительной власти.

Администрации — органы исполнительной власти ряда краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы ор­ганов администраций определяются соответствующими субъек­тами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, ме­жотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся ор­ганизационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда, как отмечалось, в одной и той же форме создаются органы исполнительной власти и образова­ния, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная ме­дицинская служба гражданской обороны, Федеральная проти­вопожарная служба гражданской обороны и др.², которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнитель­ной власти и их структурные подразделения. Например, к пер­вым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — Де­партамент ценных бумаг Министерства финансов РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты об­ладают значительной самостоятельностью в руководстве отрас­лями, подотраслями, в осуществлении специализированных функций, особенно те из них, статус которых определяется по­ложениями, утвержденными Президентом РФ или Правитель­ством РФ.

В зависимости от подведомственности федеральных орга­нов исполнительной власти Президенту РФ или Правительству

РФ они делятся на три группы по установленному для каждой из них перечню. Базовыми для их группировки являются феде­ральные министерства, которые делятся на два вида: имеющие в своем ведении федеральные службы и федеральные агентства и не имеющие их. При этом допускается, что федеральные служ­бы и федеральные агентства либо иные федеральные органы ис­полнительной власти могут быть непосредственно подведомствен­ны Президенту РФ или Правительству РФ. Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов ис­полнительной власти» выделены группы органов, руководство деятельностью которых осуществляют: а) Президент РФ, феде­ральные министерства, службы и федеральные агентства, под­ведомственные этим федеральным органам исполнительной вла­сти (МВД России, подведомственная ему Федеральная миграци­онная служба; Минобороны России и подведомственные ему федеральные службы по военно-техническому сотрудничеству; по оборонному заказу; по техническому и экспортному конт­ролю; агентство специального строительства и т.п.); б) Правитель­ство РФ (например, Минобрнауки России, подведомственные ему федеральные службы по интеллектуальной собственности, па­тентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки; федеральные агентства по науке и инновациям; по обра­зованию и т.п.); в) Правительство РФ (например, ФАС России, ФТС России, ФСТ России, Роскосмос и др.).

По соотношению с исполнительной властью в норматив­ных правовых актах различаются, в частности, органы испол­нительной власти и иные государственные органы. Перечень федеральных органов, являющихся органами государственной исполнительной власти, устанавливается Президентом РФ, а субъекта РФ — его высшим должностным лицом. Некоторые их виды предусматриваются в конституции (уставе) данного субъекта РФ.

В зависимости от участия в осуществлении полномочий

РФ следует различать федеральные органы исполнительной вла­сти и образуемые ими территориальные органы, реализующие некоторые полномочия федерального уровня в определенных территориальных пределах.

По характеру компетенции выделяются органы общей, от­раслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриведомственной компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомствен­ной территории всеми или большинством отраслей и сфер уп­равления, обеспечивают там комплексное экономическое, со­циально-культурное развитие. К ним относятся правительства (совет министров, кабинет министров), администрации субъек­тов РФ и др.

Органы отраслевой (ведомственной) компетенции, выпол­няющие функции отраслевого профиля: Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство связи и др.

Органы межотраслевой (межведомственной) компетен­ции: а) федеральные министерства, имеющие подведомствен­ные им федеральные службы и агентства, деятельность которых они координируют и контролируют. Указанные службы, агент­ства могут иметь различный отраслевой, межотраслевой и иной профиль деятельности. Некоторые такого рода федеральные ми­нистерства опосредованно руководят экономическими и дру­гими комплексами (блоками), например, Министерство транс­порта; б) органы, выполняющие специализированные функции, общие для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Федеральная служба государственной статистики; в) органы, ведающие специализированным видом деятельнос­ти, имеющей значение для обеспечения общественной безопас­ности, обороны страны, например, Федеральная служба по обо­ронному заказу.

Органы внутриведомственной компетенции руководят в рамках ведомственных или межведомственных органов пору­ченными участками работ (например, органы в федеральных округах, территориальные, межтерриториальные органы феде­ральных органов исполнительной власти).

В зависимости от характера функций и полномочий феде­ральных органов исполнительной власти возможен и иной ва­риант их классификации: они могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, ведающие отраслями либо их однородными ком­плексами. Министерства РФ: сельского хозяйства; природных ресурсов; транспорта и др.;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию. Федеральное агентство по технологическому регулированию и метрологии, Федеральная служба государ­ственной статистики и др.;

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в преде­лах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения. Федеральное казначей­ство, федеральная служба по труду и занятости;

г) органы по определенным общегосударственным соци­ально-экономическим и иным проблемам. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий­ных бедствий и др.;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции. Федеральные службы: исполнения наказа­ний; судебных приставов и др.

Федеральные органы исполнительной власти функциони­руют в сфере:

а) экономики. Это министерства: промышленности и тор­говли, сельского хозяйства и др.; федеральные службы: по эко­логическому, технологическому и атомному надзору; по надзо­ру в сфере транспорта и др.; федеральные агентства: по рыбо­ловству; связи; по управлению федеральным имуществом и др.;

б) социально-культурной деятельности. Министерства: об­разования и науки, здравоохранения и социального развития; федеральные службы: по труду и занятости; по надзору в сфере образования и науки и др.; федеральные агентства: по образо­ванию; по здравоохранению и социальному развитию и др.;

в) административно-политической деятельности. Мини­стерства: обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и др.; федеральные службы: внешней разведки РФ; охраны РФ; безопасности РФ и др.

Функции отдельных органов запрограммированы на не­сколько сфер. Например, Министерство экономического раз­вития.

По порядку разрешения подведомственных вопросов раз­личаются коллегиальные и единоначальные органы. Создание коллегиальных органов предусматривается различными право­выми актами. Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ создается в качестве коллегиального органа. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 специально под­черкнута возможность создания федеральных служб и феде­ральных агентств в статусе коллегиального органа. Хотя общие признаки такого органа не легализованы, они все же могут быть выделены на основе нормативных правовых актов. Их суть сво­дится к тому, что коллегиальный орган: а) объединение группы лиц, основанное на членстве; б) создается в случаях и составе, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами; в) обладает самостоятельной компетенцией, являющейся не про­изводной от компетенции какого-либо другого органа; г) состо­ит из членов с правом решающего голоса по всем вопросам, ре­шаемым на его заседании; д) принимает решения, которым при­надлежит приоритет по отношению к решениям, принимаемым руководителем органа, его заместителями и другими уполно­моченными субъектами, входящими в его внутреннюю струк­туру; е) принимает решения на заседаниях, а не опросным спо­собом, большинством голосов общего состава.

В коллегиальном органе коллегиальность принятия реше­ния по вопросам его компетенции сочетается с персональной ответственностью его членов за порученные им участки рабо­ты. Решения и действия руководителя и других входящих в со­став коллегиального субъектов, совершенные от его имени во внешних отношениях, если они не дезавуированы данным ор­ганом, создают права и обязанности для самого органа.

Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специали­стов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые другие органы.

Единоначальными являются органы, в которых решаю­щая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит воз­главляющему данный орган руководителю. Единоначалие обес­печивает оперативность руководства, использование индивиду­альных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отрас­левой компетенции (министерства, администрации краев, об­ластей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на раз­личные институты демократии и не подменяется единовласти­ем. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному реше­нию вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть об­ращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значе­ние решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 де­кабря 1995 г. № 1286 «О членах коллегии федерального органа государственной власти» численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федераль­ных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являю­щихся таковыми по должности, производятся Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из чис­ла руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представите­лей других федеральных органов, ведущих ученых, специалис­тов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются пред­седателем коллегии, которым является руководитель федераль­ного органа исполнительной власти.

Особое организационно-правовое положение занимают со­здаваемые в системе государственного управления координаци­онные и совещательные органы.

Координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами. Они образу­ются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определен­ного круга задач. Межведомственные комиссии рассматрива­ют вопросы, требующие межведомственной координации. Ре­шения этих комиссий, принятые в рамках их компетенции, яв­ляются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере деятельности этих органов.

Совещательные органы именуются советами и образуют­ся для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. По общему правилу советы являются вспомогательными органами образующих их органов исполнительной власти, не наделенны­ми юридически властными полномочиями, хотя и выполняю­щими важные задачи.

Рекомендации координационных и совещательных органов при необходимости проводятся в жизнь правовыми актами упол­номоченных органов исполнительной власти.

Межведомственная комиссия (совет) возглавляется пред­седателем или сопредседателем из числа руководителей (замес­тителей руководителей) федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Пре­зидент РФ или Правительство РФ.

Координационные и совещательные органы формируют­ся на представительной основе. В их состав в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной влас­ти, а также могут включаться представители органов законода­тельной власти, научных организаций, общественных объеди­нений и религиозных организаций, которые в координацион­ных органах имеют право совещательного органа.

Координационные и совещательные органы могут созда­ваться Правительством РФ, а также другими федеральными орга­нами исполнительной власти.

Правительством РФ могут создаваться: а) координацион­ные органы в форме правительственных комиссий, государ­ственных комиссий, комиссий, а также организационных ко- митетов¹. Правительственные комиссии создаются, как прави­ло, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Решение правитель­ственной комиссии, в зависимости от рассматриваемого воп­роса, может быть общеобязательным для федеральных органов исполнительной власти, обязательным для участников комис­сии, принявшей его, и рекомендательным. Например, согласно Положению о правительственной комиссии по оценке резуль­тативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти , утв. постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779¹, решения данной Комиссии, приня­тые в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и рекомендатель­ными для высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; б) совещательные органы в виде советов. Решения и рекомендации координационных органов оформля­ются при необходимости в виде постановлений и распоряже­ний Правительства РФ.

Координационные и совещательные органы иных феде­ральных органов исполнительной власти создаются как совмест­ными правовыми актами нескольких органов, так и правовыми актами одного органа по согласованию с заинтересованными органами.

Ими же соответственно утверждаются и положения о со­здаваемых органах. Например, Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства была создана совместным приказом от 30 марта 2005 г. № 3769/227/ 244/183/20 министров иностранных дел, внутренних дел, здра­воохранения и социального развития, директоров службы бе­зопасности и службы внешней разведки Российской Федера­ции. Им же утверждено и Положение о данной комиссии; при­казом Министерства природных ресурсов РФ от 2 апреля 2007 г. № 114 создана Межведомственная комиссия по вопросам охра­ны озера Байкал. В утвержденном этим приказом Положении о комиссии установлено, что комиссия имеет право в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для ор­ганов исполнительной власти.

Положения о межведомственных комиссиях, решения ко­торых затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации и опубли­кованию в порядке, установленном Правительством РФ.

Координационные органы могут создаваться при органах исполнительной власти субъектов РФ в других организацион­ных формах. Так, в соответствии с постановлением Правитель­ства РФ от 16 февраля 2008 г. № 86 «О штабах по обеспечению безопасности электроснабжения» указанные штабы создаются и функционируют при высших органах исполнительной влас­ти субъектов РФ в качестве коллегиальных координационных органов².