§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являю­щееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Власть РФ распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. В РФ правовое положение иностранных граж­дан и лиц без гражданства определяется законодательством РФ, основанным на Конституции РФ, и, кроме того, международ­ными договорами Российской Федерации.

Административно-правовое положение иностранных граж­дан и лиц без гражданства имеет общую нормативную основу, однако отражающую отдельные особенности, относящиеся к лицам без гражданства.

Система нормативных правовых актов, регулирующих ад­министративно-правовое положение указанных субъектов, включает в себя: а) федеральные законы: от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Фе- дерации»¹; от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностран­ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»²; от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»³; от 25 июля 1998 г. «О госу­дарственной дактилоскопической регистрации РФ»⁴ и др.; б) ука­зы Президента РФ, не противоречащие федеральным законам, могут издаваться по всем вопросам, относящимся к его компе­тенции; в) постановления Правительства РФ могут приниматься по вопросам порядка выдачи разрешений на временное прожи­вание иностранцам, выдачи вида на жительство, порядка при­глашения иностранных граждан в целях осуществления трудо­вой деятельности и т. д. Например, постановлением Правитель­ства РФ от 1 ноября 2002 г. утверждены Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство; г) нор­мативно-правовые акты иных федеральных органов исполни­тельной власти, принятые в порядке исполнения законов, ука­зов Президента РФ и постановлений Правительства (например, Положение о миграционной карте, утвержденное приказом ру­ководителей ряда федеральных органов исполнительной власти от 11 ноября 2002 г.).

Административно-правовые нормы, содержащиеся в мно­гочисленных правовых актах, направлены на обеспечение нор­мальных взаимоотношений Российского государства с мигран­тами, а также национальной безопасности нашего общества.

Иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случа­ев, предусмотренных ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и иными федеральными законами.

Кроме исключений, вытекающих из федерального законо­дательства, международных договоров РФ, административное законодательство РФ предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства права и свободы, а также преимущества, установленные для граждан РФ.

Как и граждане РФ иностранные граждане и лица без граж­данства пользуются правами: на обжалование незаконных дей­ствий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц; на свободу и личную не­прикосновенность; на неприкосновенность жилища; на свобод­ный труд; на охрану здоровья и медицинскую помощь; на обра­зование; на свободу совести и т. д.

Иностранные граждане в принципе не имеют прав и обязан­ностей, которые неразрывно связаны лишь с гражданством РФ.

Административно-правовое положение граждан в РФ ус­танавливается также с учетом времени и условий их пребыва­ния в РФ. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» различает иностранных граждан: а) временно пребываю­щих в РФ. По общему правилу, срок временного пребывания иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не тре­бующем получения визы, не может превышать девяносто су­ток. Решения о продлении или сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в РФ принимаются фе­деральным органом исполнительной власти, ведающим вопро­сами иностранных дел, или федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим правоприменительные функции, или его территориальными органами в случаях, предусмотрен­ных данным Законом (изменились условия или перестали су­ществовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разре­шен въезд в РФ);

б) временно проживающих в РФ. Срок временного пребы­вания иностранного гражданина в Российской Федерации оп­ределяется сроком действия выданной ему визы. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ, если иное не установлено законом. Срок действия разре­шения составляет три года. Квота на выдачу иностранным граж­данам разрешений на временное проживание ежегодно утвер­ждается Правительством РФ. Законом определен круг иностран­ных граждан, которым такое приглашение может быть выдано без учета квоты (родившимся на территории РСФСР и состояв­шим в прошлом в гражданстве СССР или родившимся на тер­ритории РФ, состоящим в браке с гражданами РФ, имеющими местожительство в РФ, и др.);

в) постоянно проживающих, имеющих вид на жительство, который может быть выдан по заявлению иностранного граж­данина, прожившего в РФ не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство вы­дается на пять лет. По истечении срока он может быть продлен на пять лет. Количество его продлений не ограничено.

Однако административная правоспособность иностранных граждан уже правоспособности граждан РФ. Иностранные граждане не имеют прав и обязанностей, которые неразрывно связаны с гражданством РФ. Ограничения административной правосубъектности относятся либо ко всем иностранным граж­данам, либо к отдельным их группам, либо в связи с целями их пребывания: временно пребывающим, временно проживающим и постоянно проживающим; приглашенным для обучения в об­разовательных учреждениях или осуществления трудовой дея­тельности и т. д. Ограничения закрепляются императивными нормами применительно к определенным случаям, конкретным группам иностранных граждан либо их правам и свободам.

Приобретение иностранным гражданином права пребы­вания (проживания) в РФ.

Правовые нормы, регулирующие административно-право­вой статус иностранных граждан, которые находятся в Россий­ской Федерации на законных основаниях. Иностранным граж­данином, находящимся в РФ на законном основании, призна­ется лицо, имеющее предусмотренные федеральным законом или международными договорами Российской Федерации до­кументы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. Этими до­кументами прежде всего являются вид на жительство, либо раз­решение на временное проживание, либо виза и (или) миграци­онная карта. Закон не содержит исчерпывающего перечня до­кументов, подтверждающих указанное право на пребывание (проживание) иностранного гражданина в РФ.

Вид на жительство — документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их пра­ва на постоянное, оформленное в виде отметки проживание в РФ, а также их права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Виза — выданное уполномоченным государственным ор­ганом разрешение на въезд в РФ и транзитный проезд через территорию РФ по действующему документу, удостоверяюще­му личность иностранного гражданина или лица без граждан­ства и признанному РФ в этом качестве.

Разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства вре­менно проживать в РФ до получения вида на жительство, офор­мленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в в виде документа установленной формы, выдаваемого в РФ лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

По общему правилу для въезда в Российскую Федерацию, за исключением глав государств, дипломатических представи­тельств и других иностранных граждан, определенных федераль­ными законами и международными договорами Российской Фе­дерации, необходимо приглашение уполномоченного субъекта Российской Федерации. Оно представляет собой документ, яв­ляющийся основанием для выдачи иностранному гражданину визы либо для въезда в РФ в порядке, не требующем получения визы, в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим воп­росами иностранных дел, либо федеральным органом исполни­тельной власти в сфере миграции или его территориальным ор­ганом по ходатайству определенных заинтересованных сторон, указанных в законе. Порядок и условия оформления приглаше­ний предусмотрены законом, а также Положением о порядке оформления приглашения в Российскую Федерацию иностран­ных граждан и лиц без гражданства, утв. постановлением Пра­вительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142.

Въезд в Российскую Федерацию возможен при наличии визы или в порядке, не требующем получения визы. Иностран­ный гражданин или лицо без гражданства при въезде в РФ обя­заны получить и заполнить миграционную карту — документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в РФ ино­странном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в РФ, подтверждающий право иност­ранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, на временное пре­бывание в РФ, а также служащий для контроля за временным пребыванием в РФ иностранного гражданина или лица без граж­данства.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат миграционному учету в порядке, установленном ФЗ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граж­дан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Учет осу­ществляется в связи с их въездом в РФ, транзитным проездом через территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пре­делах РФ либо выездом из РФ.

Постоянно или временно проживающие в РФ иностран­ные граждане подлежат регистрации по месту жительства и уче­ту по месту пребывания, а временно пребывающие в РФ — по месту пребывания.

Согласно указанному Закону миграционный учет имеет уведомительный характер (п. 2 ст. 4). Разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен в соответствии с федеральны­ми конституционными законами или федеральным законами в пограничной зоне; закрытых административно-территориаль­ных образованиях; закрытых военных городках и т.д. Перечень территорий, зон, ситуаций, в которых или когда может приме­няться разрешительный порядок регистрации, дан в п. 2 ст. 5 Закона и является открытым.

Контроль за проживанием, временным пребыванием в РФ и транзитным передвижением в пределах РФ иностранных граж­дан осуществляется федеральными органами исполнительной власти : а) в сфере миграции; б) ведающим вопросами внутрен­них дел; в) соответственно их территориальными.

На федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, возложен контроль за временным пребывание в РФ иностранных граждан, круг которых опреде­лен законом: глав дипломатических представительств и глав кон­сульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудни­ков дипломатических представительств и работников консуль­ских учреждений таких иностранных государств и т. д. (ст. 30 ФЗ о правовом положении иностранных граждан).

Законом установлен одинаковый перечень оснований для отказа или аннулирования разрешения на временное прожива­ние, вида на жительство, а также частично отличающиеся от них основания отказа в выдаче и аннулировании разрешения на работу иностранному гражданину (ср. ст. 7, 9, 18 указанного Закона).

ФЗ от 6 мая 2008 г. № 60-ФЗ ст. 7 ФЗ «О правовом положе­нии иностранных граждан» дополнена положениями о том, что: а) разрешение на временное проживание иностранному граж­данину не выдается, а ранее выданное ему разрешение аннули­руется в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации; б) разрешение на временное проживание иностран­ному гражданину не выдается, если данный иностранный граж­данин передавался Российской Федерацией иностранному го­сударству в соответствии с международным договором Россий­ской Федерации о реадмисии¹.

Если срок проживания или временного пребывания инос­транного гражданина в России сокращают по каким-либо при­чинам, то он обязан покинуть страну в течение трех дней, а в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство — в течение 15 дней. Если эти требова­ния не соблюдены, иностранного гражданина депортируют за счет собственных средств, средств работодателя, дипломатичес­кого представительства его страны или бюджетных средств РФ.

Право на передвижение.

Иностранные граждане имеют право на свободное передви­жение в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с законом. Ограничения в выборе места жительства и передви­жении допускаются для обеспечения государственной безопас­ности, охраны общественного прядка, здоровья, защиты прав и свобод граждан РФ. Перечень территорий, организаций и объек­тов для въезда, на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, устанавливается Правительством РФ.

Временно проживающий иностранный гражданин не мо­жет по собственному желанию изменить место своего прожи­вания на территории субъекта, на которой ему разрешено вре­менное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов данного субъекта.

Иностранным гражданам — сотрудникам дипломатичес­ких представительств и работникам консульских учреждений, сотрудникам международных организаций, а также аккредито­ванным в РФ иностранным журналистам право на свободу пе­редвижения предоставляется на основе принципа взаимности. Однако они, как и другие иностранные граждане, могут посе­щать определенные территории, организации и объекты лишь по специальному разрешению. К таким территориям и объек­там относятся территории закрытых административно-терри­ториальных образований и военных городков, зоны проведе­ния контртеррористических операций, экологического бедствия и пограничные зоны; территории, на которых введено военное, чрезвычайное положение и на которых в случае опасности рас­пространения инфекционных и массовых заболеваний и отрав­лений людей введены особые условия и режим пребывания; на армейские объекты и объекты, на которых размещены органы государственной власти и другие органы и организации, имею­щие доступ к государственной тайне.

Избирательные права. Иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы ис­полнительной власти, органы государственной власти субъек­тов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральны­ми законами, имеют право избирать и быть избранными в орга­ны местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, об­ладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федераль­ными законами.

Право на службу. Иностранный гражданин, как правило, не имеет права находиться на государственной и муниципаль­ной службе.

Иностранные граждане не могут быть призваны на воен­ную службу (альтернативную службу). Но они могут поступить на военную службу по контракту и быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, во­инские формирования и органы в качестве лиц гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. ФЗ «О воинской обя­занности и военной службе устанавливает, что прохождение военной службы осуществляется иностранными гражданами по контракту и на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооружен­ных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Ограничение права заниматься отдельными видами дея­тельности. Иностранный гражданин не может замещать долж­ности в составе экипажа судна, плавающего под Государствен­ным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмот­ренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ, другого эксплуатируемого в не­коммерческих целях судна, летательного аппарата государствен­ной или экспериментальной авиации; командиром воздушного судна гражданской авиации. Правительством РФ утверждается перечень объектов и организаций, деятельность которых свя­зана с обеспечением безопасности РФ, на которые иностран­ные граждане не могут быть приняты на работу (в структурные подразделения по защите гостайны и имеющие доступ к таким сведениям; в организации, в состав которых входят радиацион- но опасные и ядерно опасные производства: объекты, где раз­рабатывают, производят, хранят или утилизируют ядерное ору­жие, радиационно опасные материалы и изделия. Федеральным законом может быть ограничен допуск иностранных граждан к занятию иной деятельностью и замещению иных должнос­тей.

Порядок замещения иностранными гражданами руководя­щих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит РФ, устанавливается Правительством РФ.

Трудовая деятельность иностранных граждан в РФ. В РФ иностранные граждане пользуются правом распоряжаться сво­ими способностями к труду, выбирать род деятельности и про­фессию, а также правом на свободное использование своих спо­собностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодателем и заказчиком работ (услуг) являются физи­ческое или юридическое лицо, получившее разрешение на при­влечение и использование иностранных работников и использу­ющие труд иностранных работников на основании заключенных с ними соответственно а) трудовых договоров; б) гражданско- правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг).

Работодателем и заказчиком может быть также иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Работодатель и заказчик имеют право привлекать и исполь­зовать иностранных работников только при наличии разреше­ния на привлечение и использование иностранных работников.

А иностранный гражданин имеет право осуществлять тру­довую деятельность только при наличии разрешения на работу. Законом определен круг иностранных граждан, на которых дан­ный порядок не распространяется: постоянно проживающих в РФ; сотрудников дипломатических представительств, работни­ков консульских учреждений иностранных государств; обуча­ющихся в РФ в образовательных учреждениях профессиональ­ного образования: а) выполняющих работы, оказывающих ус­луги в течение каникул; б) работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в учреж­дениях, в которых учатся, и т. д. (п. 4 ст. 13 Закона).

Временно пребывающий и временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую де­ятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему соответственно выдано разрешение на работу; разрешено временное проживание. Исключение из этих ограничений мо­жет быть установлено Правительством РФ.

Законом предусмотрены особенности осуществления тру­довой деятельности иностранным гражданином, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы. Как правило, ему разрешение на работу выдается федеральным органом испол­нительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании его заявления о выдаче разрешения на работу. Заявление подается им лично либо через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ, либо через его представителя. Указанный орган не позднее де­сяти рабочих дней со дня принятия заявления обязан выдать данному иностранному гражданину разрешение на работу или уведомление об отказе в выдаче такого разрешения. Решение об отказе в выдаче разрешения на работу может быть обжало­вано в федеральный орган исполнительной власти в сфере миг­рации или в суд в течение трех рабочих дней со дня получения иностранным гражданином указанного уведомления.

Если разрешение выдано на срок более девяноста дней, ино­странный гражданин обязан в течение тридцати суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миг­рации документы, подтверждающие отсутствие у него заболе­вания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных пе­речнем, утвержденным Правительством РФ, а также сертифи­кат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Пользуясь правами и свободами, гарантированными, по об­щему правилу, законодательством РФ, иностранные граждане не имеют определенных обязанностей, возлагаемых на граж­дан РФ. Как уже отмечено, они не несут обязанностей воинс­кой и альтернативной гражданской службы и, следовательно, не подлежат призыву на эти виды службы. Однако иностран­ные граждане могут добровольно поступить на военную службу по контракту на воинские должности, подлежащие замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооружен­ных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и ор­ганах. Поступление на военную службу и прохождение воен­ной службы в РФ иностранными гражданами регулируется ФЗ от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе».

Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, обязаны соблюдать законы, уважать Конституцию РФ, тради­ции и обычаи народов России.

Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ распространяется также на лиц без гражданства, к которым от­носятся физические лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) ино­странного государства. Особенности их административно-пра­вового положения устанавливаются специальными правилами помимо данного Закона, а также других федеральных законов, отличающимися от правил, установленных для иностранных граждан. Например, различные виды документов, удостоверя­ющих личность иностранного гражданина и лица без граждан­ства в РФ (ст. 10 Закона).

Из общего законодательства, определяющего статус иност­ранных граждан, имеются изъятия относительно граждан госу­дарств, входящих в СНГ. Они пользуются большей свободой на пересечение границ РФ ввиду их «прозрачности» и др. Эти изъя­тия устанавливаются соглашениями между государствами — участниками СНГ.

Законодательством РФ предусмотрен широкий перечень правонарушений, влекущих административную ответствен­ность иностранных граждан.

Как правило, иностранные граждане за совершение ими административных правонарушений подлежат административ­ной ответственности на общих основаниях. Однако иностран­ные граждане признаются также субъектами административ­ной ответственности за нарушение специальных, относящихся к ним правил, устанавливающих режим их пребывания в РФ. К ним могут применяться такие меры, как депортация, наказа­ние в виде административного выдворения за пределы РФ.

Вопрос об административной ответственности иностран­ных граждан, пользующихся иммунитетом от административ­ной юрисдикции РФ за совершенное на территории РФ адми­нистративное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.