§ 3. Виды административных правоотношений

Административные правоотношения классифицируются по различным критериям.

1. По основаниям возникновения выделяются администра­тивные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре­кращающиеся в процессе нормальной, правомерной деятельнос­ти уполномоченных субъектов, и деликтные административные правоотношения, являющиеся следствием главным образом дис­циплинарных, административных правонарушений.

2. В зависимости от назначения административно-правовых норм различаются материальные и процессуальные админист­ративные правоотношения. Материальные — это отношения, уре­гулированные нормами материально-административного права, а процессуальные отношения — урегулированные процессуаль­ными нормами административного права.

3. По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.

Общим объектом административных правоотношений, как и любых правоотношений, являются поведение, деятельность фи­зических лиц и их различных коллективных образований. В про­стых административных правоотношениях он является единствен­ным. В сложных административных правоотношениях объектом самого поведения (деятельности) могут быть объекты, частично сходные с объектами гражданского права: а) имущество; б) рабо­ты и услуги; в) информация; г) результаты интеллектуальной дея­тельности; д) нематериальные блага (см. ст. 128 ГК РФ). В частно­сти, правовой режим этих объектов может быть связан с их ад­министративно-правовой охраной (см. КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ).

Следовательно, виды объектов гражданского и администра­тивного права в основном совпадают, но различия заключаются в том, что с ними связаны права и обязанности субъектов адми­нистративных правоотношений. Например, решение уполномо­ченного органа о закреплении имущества за унитарным пред­приятием реализуется в форме административных отношений, которое образует имущественную основу его деятельности как участника гражданского оборота.

2. По соотношению прав и обязанностей сторон выделяются вертикальные и горизонтальные административные правоотно­шения. Вертикальными обычно признаются административные правоотношения, основанные на властном подчинении одной их стороны другой. Они чаще всего сводятся к непосредственному властному воздействию одной стороны на другую (например, вышестоящего органа управления на подчиненный ему орган).

Такой тип административных правоотношений является весьма распространенным. Однако термин «подчинение» не в полном объеме выражает сущность вертикальных административных правоотношений. Им обозначается прежде всего администра­тивное подчинение, а также прямое распорядительство. Между тем вертикальными являются также административные право­отношения, в которых субъекту, имеющему правомочия прини­мать решения в отношении другой стороны, последняя не под­чинена ни в административном, ни в юридическом отношении, а принятое решение не является для нее обязательным. Такая си­туация имеет место при реализации гражданами своего права на обращение в государственные и другие органы.

В подобных отношениях, хотя нет подчинения сторон, име­ется, однако, начало юридической зависимости юридически сла­бой стороны от субъекта, уполномоченного принимать решения. Более того, слабая сторона имеет юридическую возможность тре­бовать принятия решения по возбужденному ею вопросу и пра­во на его обжалование.

Административные правоотношения, основанные на юриди­ческой зависимости одной стороны от другой, имеют массовый характер. Поэтому характеристика вертикальных административ­ных правоотношений, основанная на юридической зависимости одной стороны от другой, более точно выражает их суть, ибо ука­занная зависимость поглощает собой также властное подчине­ние; такое подчинение невозможно вне права.

Поэтому характеристика административных правоотноше­ний, как отношений, основанных на принципе власть — подчи­нение, является весьма узкой, не дающей целостного представ­ления о масштабах и характере административно-правового ре­гулирования общественных отношений. Во многом это является следствием того, что в законодательстве не прослеживается дос­таточно четкая грань между сферами отношений, где реализация этого принципа, безусловно, необходима для правильного функ­ционирования исполнительной власти со сферой, где его реали­зация снижает ее эффективность, ограничивая инициативу и воз­можности других субъектов. Теоретические разработки в этой области чаще всего находятся на стадии деклараций.

Горизонтальные отношения отличаются от вертикальных тем, что их стороны юридически равноправны, ни одна из них юридически не зависима от другой. В эту группу входят админи­стративные правоотношения между юридически равноправны­ми органами исполнительной власти при условии, что норматив­ными актами не установлен иной характер отношений между ними (например, один из них наделен полномочиями межведом­ственного характера).

Юридически равноправные стороны могут вступать в адми­нистративные правоотношения в соответствии с правовыми ак­тами, устанавливающими их правовое положение, либо исходя из их компетенции, либо с учетом реальных потребностей в пра­вомерном сотрудничестве, необходимом для более эффективно­го решения вопросов, представляющих предмет их взаимного интереса.

При горизонтальных отношениях речь идет именно о взаим­ном сотрудничестве, партнерстве, однако основанном на норма­тивных правовых актах. Следует признать партнерскими отно­шения и в тех случаях, когда на одного из субъектов возлагается юридическая обязанность организационного обеспечения совме­стной разработки и принятия нормативного правового акта, про­ведения совместного мероприятия, поскольку это не затрагивает юридического существа отношений, определяемого всеми участ­никами партнерства.

Горизонтальные административные правоотношения иног­да не совсем точно характеризуются в качестве координацион­ных отношений. Они, безусловно, могут быть такими, когда воз­никают в результате соглашения между действительно незави­симыми участниками. Однако не являются горизонтальными административные правоотношения, которые возникают в ре­зультате координации различных субъектов, основанной на на­чалах субординации, когда согласованная деятельность обеспе­чивается уполномоченным на то субъектом, в том числе и тем, который не входит в состав координируемых субъектов. Напри­мер, межведомственными координационными полномочиями об­ладают большинство федеральных органов исполнительной вла­сти, а иногда и органы, не относящиеся к ним. В частности, на Прокуратуру РФ возложена координация деятельности по опре­деленным вопросам правоохранительных органов РФ.

Административные правоотношения на основе юридическо­го равенства по своей сути представляют собой партнерские от­ношения, что, однако, не означает, что ими могут быть только субъекты с одинаковым правовым статусом. В установленных за­коном случаях их участником могут быть субъекты, относящие­ся к одной и той же системе, но занимающие здесь разное право­вое положение (например, федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ при заключе­нии соглашений о передаче осуществления части своих полно­мочий).

Однако чаще всего партнерские отношения возникают вне системы того или иного субъекта и могут касаться разных пред­метов. Например, имеют особенности партнерские отношения органов исполнительной власти в сфере социального партнерства (см. Раздел 2 ТК РФ) при заключении организационных догово­ров между органами исполнительной власти и негосударствен­ными коммерческими организациями, направленных на совмест­ное решение тех или иных социально-экономических и других задач.

Особо следует подчеркнуть, что административные право­отношения порождает лишь партнерство, сотрудничество, фор­мирующееся и развивающееся на правовой основе. К нему близ­ко примыкает широко распространенное фактическое, часто весьма значимое и разнообразное сотрудничество между испол­нительными органами и негосударственными образованиями. Оно не приобретает форму административных правоотношений. Например, широко практикуемые встречи руководителей орга­нов публичной власти с предпринимателями. Их побудительны­ми мотивами часто служат поиски взаимовыгодных способов и форм делового сотрудничества между исполнительной властью и гражданским обществом.