§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф

Административно-правовой статус граждан Российской Фе­дерации в своей основе является одинаковым, получающим, од­нако, свою конкретизацию применительно к их отдельным груп­пам, отражающую различия в объеме их прав и обязанностей, обусловленные возрастом, состоянием здоровья, фактической реализацией их субъективных прав и другими факторами. Чаще всего эти различия предусматриваются текущим законодатель­ством и подзаконными нормативными правовыми актами, иног­да отражающими наступление фактических обстоятельств.

С учетом этого в специальной литературе по администра­тивному праву выделяют различные виды административно- правового положения граждан РФ. Представляется более соот­ветствующим логике действующего законодательства выделение общего, специального, индивидуального административно-пра­вового положения граждан РФ.

Общее — равное для всех граждан РФ, специальное — хара­ктерное для определенных групп граждан РФ, наделенных допол­нительно специальными правами и обязанностями (пенсионеры, инвалиды, студенты государственных вузов и т. д.), индивиду­альное — присущее лишь данному конкретному гражданину, персонально наделенному теми или иными правами в данном конкретном случае, административно-правовое положение. Ра­зумеется, что специальное и индивидуальное правовое положе­ние гражданина могут совмещаться с общим, а индивидуальное может также дополнять и специальное правовое положение. Специальное и индивидуальное правовое положение приобре­тается нередко на основании специальных правовых норм и в порядке реализации субъективного права или обязанности (в случае оформления выхода на пенсию и т. д.), на основании иных юридических фактов (например, достижения возраста, необходимого для призыва в Вооруженные Силы РФ).

Структура административно-правового положения граж­данина РФ включает: а) его административную правосубъект­ность; б) систему его прав, свобод и обязанностей, предусмот­ренных нормами административного права; в) их политические и социально-экономические гарантии; г) организационно-пра­вовые гарантии прав и свобод граждан РФ, а также исполнение ими возложенных на них нормами административного права обязанностей.

Административно-правовое положение граждан определя­ется прежде всего объемом и характером их административ­ной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязаннос­ти административно-правового характера. Она возникает с мо­мента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности устанавли­ваются и изменяются при помощи норм административного права. В основных чертах они закреплены в Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ изданы многочисленные фе­деральные акты, а также акты субъектов РФ, регламентирую­щие те или иные стороны административно-правового положе­ния граждан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области защиты Отечества детализи­руются в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»¹.

Административная правоспособность не тождественна субъ­ективным административно-правовым правам и обязанностям, реально принадлежащим гражданину РФ. Равенство админист­ративной правоспособности характеризует ее потенциальные возможности иметь указанные права и обязанности, составля­ющие ее содержание и служащие предпосылкой приобретения гражданином РФ тех или иных конкретных субъективных прав и обязанностей. Например, право на управление транспортным средством как элемент административной правоспособности может быть предоставлено не каждому гражданину РФ, препят­ствием для его приобретения гражданином могут быть меди­цинские противопоказания для управления им транспортным средством.

Однако в подобных случаях имеются в виду права, кото­рые приобретаются в результате реализации административной правоспособности, что само по себе не колеблет принципа ее равенства для всех граждан. Данный принцип сохраняется, ког­да момент возникновения входящих в нее прав связывается с достижением определенного возраста либо ограничивается ус­тановленными требованиями к состоянию здоровья, уровню об­разования и т. п., поскольку все это относится не к конкретным лицам, а имеет общее значение.

Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяе­мых законодательством, например, в связи с совершением уго­ловного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, ли­шения специальных прав и других правоограничений. Так, УК РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность ли­шения права занимать определенные должности или занимать­ся определенной деятельностью (ст. 44).

Административное право также устанавливает исключи­тельные случаи временного лишения или ограничения отдель­ных граждан прав за некоторые правонарушения. Так, КоАП РФ предусматривает возможность лишения гражданина специ­ально предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты (ст. 3.8). Режим чрезвычайного положе­ния предполагает возможность введения в соответствии с феде­ральным конституционным законом ограничений прав и сво­бод граждан с указанием пределов и срока их действия.

Конституцией РФ обозначены виды прав и свобод, не под­лежащих ограничению (право на жизнь, на неприкосновен­ность частной жизни, свобода совести и др.). Административ­ная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интере­сов каждого гражданина с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.

Основной особенностью административной правоспособ­ности является то, что ее осуществление предполагает различ­ные условия и характер взаимодействия с системой исполни­тельной власти. Если раньше особенность административной правоспособности усматривалась в ограничении ее рамками го­сударственного управления, то теперь указанное взаимодей­ствие должно строиться на иных концептуальных подходах. Ад­министративная правоспособность может быть реализована в сфере взаимодействия:

а) с системой исполнительной власти;

б) с системой местного самоуправления;

в) с государственными предприятиями, учреждениями и организациями;

г) с негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и их представителями, правда, в достаточно ог­раниченных случаях. Например, при участии в осуществлении общественного контроля.

Система исполнительной власти остается важнейшей сфе­рой реализации административной правоспособности граждан, связанной с определенными правами граждан на участие в го­сударственном управлении, т. е. с возможностью вступать в ад­министративные правоотношения. При этом другой стороной в таких правоотношениях являются орган исполнительной вла­сти (должностное лицо) либо организация или ее представитель, обладающие полномочиями административно-правового харак­тера.

На осуществление административной правоспособности влияют разнообразные фактические обстоятельства, наличие которых порождает у граждан соответствующие субъективные права и обязанности. Например, законом предусмотрены усло­вия, при наличии которых гражданин приобретает право на аль­тернативную гражданскую службу. Подобные обстоятельства влияют и на содержание административной правоспособнос­ти. Например, студенты негосударственных вузов могут не иметь права на отсрочку от призыва в армию.

Связь реализации административной правоспособности с теми или иными реальными обстоятельствами обусловлена не­обходимостью обеспечения общественной безопасности, охра­ны здоровья, наиболее правильного использования способнос­тей и активности граждан в социальной деятельности.

Административная правоспособность граждан служит ос­новой их административной дееспособности, являющейся не­обходимым условием реализации этой правоспособности, а так­же субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.

Административная дееспособность гражданина — при­знанная за ним способность своими личными действиями: а) приобретать права и обязанности административно-правово­го характера; б) осуществлять их. Такая дееспособность включа­ет также способность гражданина лично нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действую­щими правовыми актами. Момент возникновения администра­тивной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18-летнего возраста. Согласно

Конституции РФ гражданин может самостоятельно осуществ­лять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет (ст. 60). Однако момент возникновения административной дееспособ­ности остается неопределенным. В различных сферах частич­ная дееспособность может возникать до достижения 18-летне­го возраста. Так, субъектами административных правонаруше­ний признаются лица, достигшие 16 лет; определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из шко­лы, могут применяться к учащимся образовательных учрежде­ний, возраст которых не уточняется.

Не все граждане РФ обладают одинаковой административ­ной дееспособностью. Это во многом определяется особеннос­тями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими личными действиями предполагает наличие определенного со­стояния здоровья, уровня умственного и психического разви­тия, жизненного опыта, способности разумно предвидеть, от­давать отчет последствиям своих действий и т. д.

В административном праве отсутствуют правовые нормы, которые бы определяли возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также каким органом и в какой фор­ме мог бы решаться данный вопрос. Несомненно, однако, что общие основания ограничения дееспособности граждан служат таковыми и для ограничения их административной дееспособ­ности. Так, некоторые из граждан по состоянию здоровья мо­гут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). Например, согласно КоАП РФ не являются субъектами административных правонарушений лица, совершившие их в состоянии невменяемости (ст. 2.8).

Возможность признания гражданина временно недееспо­собным предусмотрена Законом РФ «О психиатрической по­мощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»¹. Согласно Закону гражданин РФ может быть временно, на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования, признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Ре­шение об этом принимается врачебной комиссией, уполномо­ченной на то органом здравоохранения, на основании оценки состояния психического здоровья гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое ре­шение может быть обжаловано в суд.

Закон РФ «Об основах государственной службы в Россий­ской Федерации», определяя требования к гражданам, претен­дующим на замещение государственных должностей, устанав­ливает, что кандидаты на соответствующие должности должны удовлетворять определенному состоянию здоровья¹ .

На основе административной правоспособности дееспособ­ные граждане осуществляют субъективные права и обязаннос­ти, вступая в конкретные административно-правовые отноше­ния. В таких отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-пра­вовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц (например, обязанность соблюдать правила дорожного движения); стороной, вступающей в правоотноше­ния, связанные с реализацией принадлежащих ей законных прав (например, с заявлением о назначении пенсии) или их ох­раной (подача жалобы).

Различаются административные правоотношения, склады­вающиеся в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);

б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);

в) нарушением органами исполнительной власти, местно­го самоуправления и их должностными лицами прав и закон­ных интересов граждан (например, решением по жалобе);

г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (например, ответственность за административ­ные правонарушения).

Указанные правоотношения возникают в процессе реали­зации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа исполнительной влас­ти, местного самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преиму­щественно принадлежит гражданам.

В случаях, установленных законодательством, субъектив­ные права и обязанности могут приобретаться гражданами че­рез своих законных представителей (родителей, опекунов, спе­циально уполномоченных представителей). Но имеются также права и обязанности, которые могут приобретаться и реализо- вываться только лично гражданами (право на участие в госу­дарственном управлении, воинская обязанность и др.), т. е. без участия третьих лиц.

В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граж­дан, закрепленных административным правом через представи­телей, не получил должного разрешения в российском законо­дательстве. Во всяком случае, это понятие не тождественно пред­ставительству по гражданскому праву.

Об этом свидетельствуют и отдельные случаи его исполь­зования в соответствии с нормами административного права, например, в качестве участников производства по делам об ад­министративных правонарушениях (ст. 25.3, 25.4, 25.5 КоАП РФ).