§ 6. Обращения граждан рф

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

На основании и во исполнение федеральных законов феде­ральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок рассмотрения об­ращений граждан либо в соответствующих органах или их сис- темах¹. Характерно, что в административных регламентах осу­ществления функций или оказания государственных услуг орга­нами и подведомственными им учреждениями включаются положения о порядке обжалования действий (решений) их дол­жностных лиц.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту пра­ва граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установ­ленные федеральным законом.

Право на обращения граждан РФ является конституцион­ным, закрепленным в ст. 33 Конституции РФ, в соответствии с которой они имеют право обращаться лично, а также направ­лять индивидуальные и коллективные обращения в государ­ственные органы и органы местного самоуправления. Однако содержание этого права и механизм его реализации еще не по­лучили должного правового регулирования. Отсутствует единый федеральный закон по этому вопросу, а законы об обращени­ях, принятые в ряде субъектов РФ, естественно, не восполняют образовавшегося пробела в данной области.

Понятие «обращение» — многозначно. Им охватываются такие понятия, как собственно обращение, заявление, предло­жение, петиция, жалоба, ходатайство, письмо, призыв, имею­щие свое смысловое содержание.

На уровне теоретического обобщения, в том числе и опи­рающегося на нормативно-правовые акты, понятие «обраще­ние» может быть определено как письменное или устное воле­изъявление гражданина РФ, адресованное государственным органам и органам местного самоуправления, содержащее оп­ределенную информацию, имеющую как публичное значение, так и связанную с осуществлением прав и свобод граждан РФ либо необходимостью их защиты.

Обращение может выполнять различные функции: а) фор­мы участия граждан РФ в управлении делами государства и осу­ществлении местного самоуправления; б) совершенствования государственного аппарата и аппарата местного самоуправле­ния, форм и методов их деятельности; в) совершенствования правового регулирования во всех областях жизни общества; г) укрепления законности и правопорядка в обществе; д) обес­печения и защиты прав и свобод граждан РФ.

Особенность права на обращение заключается в том, что оно органично связано с реализацией подавляющего большин­ства других прав и свобод граждан РФ и их защитой. Каждая из вышеуказанных его функций так или иначе может служить дан­ной цели.

Из всех возможных форм обращений пока в наибольшей степени урегулированы вопросы, связанные с предложениями, заявлениями и жалобами. В современных условиях это основ­ные виды обращений граждан РФ.

Действующим правовым актом, специально посвященным реализации гражданами РФ своего конституционного права на обращения в государственные органы и органы местного само­управления, является ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Им регулируются правоотношения, связанные с реализацией граж­данином РФ права, закрепленного за ним Конституцией РФ (ст. 33), на обращения в государственные органы и органы мест­ного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмот­рения обращений граждан государственными органами и орга­нами местного управления и должностными лицами. Данным Законом регулируется рассмотрение во внесудебном (далее так­же — в административном порядке всех обращений граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в поряд­ке, установленном федеральными конституционными закона­ми и федеральными законами, например, ФКЗ «Об Уполномо­ченном по правам человека РФ».

Закон, конкретизируя предусмотренные Конституцией РФ виды субъектов, которым могут быть направлены обращения, относит к ним также должностных лиц. Под должностным лицом в нем понимается лицо, «постоянно, временно или по специ­альному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно- хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления». Из этого следует, что в принципе в целях закона к должностным лицам, обязан­ным рассматривать обращения в соответствии с ним, не отно­сятся должностные лица предприятий, учреждений и органи­заций, не являющихся указанными органами. Ведь большинст­во из них не осуществляют полномочий представителей власти.

Статья 33 Конституции РФ и ФЗ об обращениях, в отли­чие от советских конституций и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., не предусматривают возмож­ность обращения граждан в общественные органы.

В ФЗ об обращениях под обращением понимаются направ­ленные в государственный орган, орган местного самоуправле­ния или должностному лицу письменные предложения, заявле­ние или жалоба, а также устное обращение гражданина в ука­занный орган. Здесь выделяются лишь три вида обращений и расшифровывается их понятие.

Предложение — рекомендация гражданина по совершен­ствованию законов и иных нормативных правовых актов, дея­тельности государственных органов и органов местного само­управления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государ­ства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализа­ции его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении зако­нов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика указанных органов и должно­стных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или за­щите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Право на обжалование как один из важнейших способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан РФ регулируется различ­ными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Оно принадле­жит не только лицу, чьи права, свободы и интересы непосред­ственно нарушены, но и другим заинтересованным лицам, на­пример, его законным представителям и др. (ст. 25.3. КоАП РФ).

Законодательство позволяет различать, во-первых, внесу­дебное обжалование, которое условно можно назвать обжало­ванием в административном порядке, или административным, во-вторых, судебное обжалование.

В зависимости от круга субъектов, на которых распростра­няется действие правовых актов, регламентирующих указанные виды обжалования, оно подразделяется на общее и специаль­ное обжалование.

Общий порядок установлен для всех граждан как таковых, а специальный для лиц, обладающих, как правило, специальными видами процессуальной правоспособности: участников граждан­ского и уголовного процесса, административного и дисципли­нарного производства, трудовых споров и т. п. Такая их право­способность устанавливается законодательством в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать поста­новление по делу об административном правонарушении, име­нуется в КоАП РФ не гражданином, а лицом, в отношении ко­торого ведется производство по делу, потерпевшим, представи­телем (ст. 25.1, 25.2, 25.3, 30.1 КоАП РФ). Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражданина РФ, так и должностного лица, водителя автотранспортного средства, сви­детеля, эксперта и т. д. С точки зрения целей каждая разновид­ность указанных обращений может в большей или меньшей сте­пени касаться реализации прав и свобод гражданами. Закон не исключает того, что они могут содержаться в одном и том же письменном или устном обращении.

Граждане реализуют право на обращение свободно и доб­ровольно. Его реализации способствует то, что на уровне феде­рального закона: а) установлена бесплатность рассмотрения об­ращений; б) закреплены права граждан при их рассмотрении (представлять дополнительные документы; получать письмен­ный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Закона; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение и т.д.; в) запре­щено преследование гражданина в связи с его обращением; г) не допускается при рассмотрении обращения разглашение сведений, содержащихся в нем; д) запрещено направление жа­лобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; е) установле­но, что обращение, поступившее в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязатель­ному рассмотрению; ж) на органы и должностных лиц, кото­рым поступило обращение, если принятие решения по нему не входит в их компетенцию, возложена обязанность направления его другому органу или должностному лицу, в компетенцию ко­торых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменные обращения должны удовлетворять установленным законом требованиям. В нем обязательно указывается либо наи­менование органа, либо фамилия, имя, отчество должностного лица и т.д., которым направляется обращение, а также свои фа­милия, имя, отчество, почтовый адрес и т.д. (ст. 7 Закона ).

Обращение направляется непосредственно в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит ре­шение поставленных в обращении вопросов. Оно подлежит обя­зательной регистрации в течение трех дней с момента поступ­ления в орган или должностному лицу. В установленных случа­ях оно может быть в течение семи дней со дня peгистрации направлено в другой орган или должностному лицу, в компе­тенции которых решение поставленных в обращении вопросов. Орган или должностное лицо обеспечивает объективное, все­стороннее и своевременное рассмотрение обращения; прини­мает меры, направленные на восстановление или защиту нару­шенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении воп­росов и т. д.

В законе специально выделены обращения, особенность рассмотрения которых сводится к тому, что поставленные в них вопросы остаются либо могут быть оставлены без ответа. Име­ются в виду обращение: анонимное; в котором обжалуется ре­шение суда; недоступное для прочтения; содержащее нецензур­ные или оскорбительные выражения, угрозу жизни, здоровью, имуществу должностного лица, и также членов его семьи; по­вторное обращение в тот же орган по вопросу, ответ на который уже дан; ответ на которое не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняе­мую федеральным законом тайну. При этом закон предписыва­ет органам и должностным лицам совершение применительно к соответствующим обращениям конкретных действий, в том числе и уведомлять при возможности гражданина о причинах оставления обращения без ответа.

В принципе исключая рассмотрение анонимных обраще­ний, закон предусматривает, что если в таком обращении со­держатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или со­вершенном противоправном деянии, а также о лице, его подго­тавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Орган или должностное лицо могут принять решение о бе­зосновательности очередного обращения и прекращении пере­писки с гражданином по данному вопросу при условии, что ука­занное обращение и ранее направляемые обращения направля­лись в один и тот же орган или одному и тому же лицу.

Письменное обращение, поступившее в орган или должно­стному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривает­ся в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях руководитель органа, должностное лицо либо уполно­моченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обра­щения не более чем на 30 дней.

Необходимо подчеркнуть, что 30 дней — это общий срок рассмотрения обращения независимо от поставленного в нем вопроса, даже если ответ на него очевиден уже в момент полу­чения обращения. Это в меньшей степени отвечает интересам гражданина, чем то, как данный вопрос решался в Указе Прези­диума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., устанавли­вающем, что заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в органы..., обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее 15 дней. Допуска­лась возможность установления сокращенных сроков разреше­ния заявлений и жалоб в местных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях. Специально предусматривались более сокращенные сроки разрешения заявлений и жалоб во­еннослужащих и членов их семей в центральных органах — до 15 дней, местных органах — безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В ФЗ об обращениях имеются положения о личном при­еме граждан. Он возложен на руководителей и уполномочен­ных на то лиц государственных органов и органов местного са­моуправления. При личном приеме гражданин предъявляет до­кумент, удостоверяющий era личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Ответ на устное обращение, не требующее дополнительной про­верки, с согласия гражданина может быть дан устно в ходе лич­ного приема. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Лица, виновные в нарушении ФЗ об обращениях, несут от­ветственность, предусмотренную законодательством РФ. Ответ­ственность за нарушение законодательства об обращениях пре­дусматривается также в законах субъектов РФ. Так, Кодексом об административных правонарушениях г. Москвы предусмат­ривается, что отказ или уклонение должностных лиц органов государственной власти города Москвы, иных государственных органов города Москвы, органов местного самоуправления в го­роде Москве, руководителей государственных и муниципальных организаций от рассмотрения обращений граждан влечет пре­дупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до трех тысяч рублей.

Уполномоченный по правам человека, как уже отмечено, рассматривает жалобы граждан на решения или действия (без­действие) государственных органов, органов местного самоуп­равления, должностных лиц и государственных служащих, в ко­торых усматривается нарушение их прав. Порядок их разреше­ния специфичен. Он рассматривает жалобу только в том случае, если ранее заявитель обжаловал соответствующие решения и действия в судебном или административном порядке, но не со­гласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Установлены реквизиты жалобы: она должна со­держать фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; изло­жение существа обжалуемых решений или действий; сопровож­даться копиями решений, принятых по жалобе.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять ее к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу органу или должностному лицу, имеющему право раз­решить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рас­смотрению.

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Упол­номоченный принимает меры к их восстановлению.

Судебная защита прав и свобод граждан гарантирована Конституцией РФ, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местно­го самоуправления, общественных объединений и должност­ных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции РФ).

Общий судебный порядок обжалования до введения (с 1 февраля 2003 г.) нового ГПК РФ определялся ФЗ об обжалова­нии и отдельными статьями ГПК РСФСР.

В ст. 254 ГПК РФ не предусмотрено в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, оспа­ривание решений (действий) общественных объединений. Пле­нум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении № 2 от 20 января 2003 г. разъяснил, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений (действий) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, как дела о защите субъективного права.

ГПК РФ в его регулирование внес существенные измене­ния. В ГПК РФ конституционный термин «обжалование» (п. 2 ст. 46 Конституции РФ) подменен неравнозначным по смыслу термином «оспаривание», а в рамках дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, выделяются производства по делам, связанным с: а) об обжалованием (по ГПК — оспариванием) нормативного правового акта; б) обжалованием (оспариванием) решений, действий (бездействия) органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, должностных лиц, го­сударственных и муниципальных служащих. Этот порядок ус­тановлен применительно к рассмотрению соответствующих дел в судах общей юрисдикции и не распространяется на случаи специального судебного обжалования, предусмотренные как са­мим ГПК, так и другими законодательными актами.

Граждане вправе обжаловать в суд лишь нормативные пра­вовые акты, которые затрагивают их права, свободы и закон­ные интересы. Заявление гражданина, отвечающее установлен­ным требованиям, подлежит рассмотрению судом в течение ме­сяца со дня его подачи. Его подача не приостанавливает действие обжалуемого нормативного правового акта. Суд, признав обжа­луемый акт не противоречащим закону, выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы; в случае противоречия оспа­риваемого акта закону признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решения и действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, нарушившие права и свободы гражданина, он может в альтер­нативном порядке обжаловать непосредственно в суд или в вы­шестоящий орган государственной власти, орган местного са­моуправления, должностному лицу, государственному или му­ниципальному служащему. Обжалование в административном порядке не препятствует обжалованию гражданином того же решения или действия (бездействия) в суд. Заявление может быть подано гражданином по подсудности в суд по месту его жительства или по месту нахождения соответствующего орга­на, должностного лица, решение или действие (бездействие) ко­торого обжалуются.

В ГПК РФ конкретизирован порядок обжалования для слу­чаев отказа в разрешении на выезд из РФ.

Отказ в разрешении на выезд из РФ заявителю в связи с тем, что он осведомлен о сведениях, составляющих государ­ственную тайну, оспаривается в соответствующем суде респуб­лики, краевом, областном суде, суде города федерального зна­чения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Суд вправе приостановить действие оспариваемого реше­ния до вступления в законную силу решения суда.

По сравнению с предшествующим законодательством ГПК РФ сузил круг субъектов, чьи решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Теперь решения и действия (бездействие) учреждений, предприятий, организа­ций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, осложня­ющего судебную защиту гражданами своих прав и свобод, на­пример, в предоставлении доказательств по делу и др. По логике к субъектам, чьи решения и действия (бездействие) не могут быть обжалованы, минуя исковое производство, относятся так­же должностные лица, на которых закон возлагает реализацию их правосубъектности. Между тем многие учреждения и орга­низации в лице уполномоченных должностных лиц вступают с гражданами в публичные правоотношения.

В отличие от ФЗ об обжаловании ГПК РФ к обжалуемым в порядке гражданского судопроизводства относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обя­занность или он незаконно привлечен к ответственности.

До введения в действие ГПК РФ гражданин был вправе об­жаловать также официальную информацию, которая послужи­ла основанием для совершения указанных действий (принятия решений).

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав. Пропуск этого срока не является основанием для отказа судом в принятии заявления. Его причины выясняются судом и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заяв­ления. Вопрос об уважительных причинах пропуска срока не урегулирован. ФЗ об обжаловании относил к ним любые об­стоятельства, затруднившие получение информации об обжа­лованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмот­ренных законом: нарушение прав и свобод гражданина, созда­ние препятствий для их осуществления и др.

Срок для обращения в суд не соотносится со сроком пред­варительного рассмотрения жалобы в административном поряд­ке, который, следовательно, может быть поглощен сроком, ус­тановленным для судебного обжалования. Раньше началом те­чения указанного трехмесячного срока могло быть истечение месячного срока со дня письменного уведомления гражданина об отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом, объединением, должностным лицом или со дня истечения ме­сячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

Заявление рассматривается судом в течение десяти дней. В случае признания заявления обоснованным суд принимает решение об обязанности органа, должностного лица, государ­ственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что права либо свободы гражданина не были нарушены.

Общий порядок судебного обжалования установлен не только ГПК РФ и реализуется не только судами общей юрис­дикции. В соответствии с Конституцией РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав граж­дан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Акты или их отдельные положения, признанные некон­ституционными, утрачивают силу.

Арбитражным судам подведомственны многие категории дел по спорам, вытекающим из административных правоотно­шений, в том числе об обжаловании гражданами определенных актов и действий органов и должностных лиц (например, об об­жаловании отказа в государственной регистрации самостоя­тельной предпринимательской деятельности граждан и др.)¹.

Следует вновь подчеркнуть, что общий порядок обжалова­ния установлен для всех граждан и отвлечен от каких-либо осо­бенностей в их правовом положении.

Специальный порядок обжалования приурочен к особен­ностям правового положения граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законода­тельством предусматривается иной порядок внесудебного и су­дебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуаль­ным, уголовно-процессуальным законодательством, законода­тельством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особенности дис­циплинарной ответственности определенных категорий лиц, и т. д.

Специальный порядок часто находится вне сферы адми­нистративного права. Вместе с тем в его контексте также пре­дусматривается специальное внесудебное и судебное обжало­вание, например, постановлений о наложении административ­ных наказаний. Военнослужащий вправе обжаловать решение, действие (бездействие) органа военного управления или коман­дира (начальника) воинской части в военный суд.

Специальное право не поглощает собой общего права об­жалования. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конституционного права на судебную защиту его прав и сво­бод.

Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»²установлен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководи­тели федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ обязаны рассматривать не по­зднее трех дней сообщения о нарушениях подчиненными дол­жностными лицами и работниками указанных органов феде­ральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими указанных актов и вступивших в законную силу решений судов.