§ 1. Понятие и основы административно-правового положения граждан рф

„ Административно-правовое положение граж-

Понятие г- г- f

_админист_{ративно}- данина РФ является разновидностью общего _пр_{авового} правового положения личности, ее админи- положения стративно-правового положения, а также об- граждан РФ ладает только ему присущими правовыми осо­бенностями. Объясняется это тем, что речь идет об особой юридической категории — гражданине РФ, лице, имеющем гражданство РФ, т. е. находящемся в устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, выражающей в со­вокупности их взаимные права и обязанности (ст. 2 Федераль­ного закона «О гражданстве Российской Федерации»).

Понятие административно-правового положения включа­ет совокупность характерных и в то же время разных призна­ков, которые сложно охватить его кратким определением. Этим можно не только объяснить, но и оправдать то, что имеющим­ся в специальной литературе лаконичным определениям данно­го понятия сопутствуют их дополнительные пояснения. Неред­ко его содержание сводится главным образом к правам, свобо­дам и обязанностям гражданина и их гарантиям, хотя этого для уяснения сути правового положения гражданина недостаточ­но. Данный вывод вытекает из анализа Конституции РФ. Как известно, правам и свободам человека и гражданина посвящена самостоятельная глава 2 Конституции, положения которой, как здесь подчеркивается, составляют основы правового статуса лич­ности в Российской Федерации и не могут быть изменены ина­че как в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 64). Но положения Конституции РФ касаются не только перечня прав, свобод и обязанностей граждан и конкретизации их гарантий, но и условий осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 17), их влияния на деятельность органов государственной власти (ст. 18), допускают возможность иметь и другие права и свободы; конкретизируют условия и пре­делы возможных ограничений прав и свобод граждан (ст. 55, 56), предусматривают возраст, с наступлением которого насту­пает полная дееспособность гражданина.

С методологической точки зрения, сказанное в полной мере относится и к пониманию административно-правового поло­жения гражданина РФ, что, однако, предполагает необходи­мость выявления его сущности как самостоятельной правовой реальности.

Исходным в его понимании является принадлежность лица к гражданству Российской Федерации. Хотя гражданство РФ регулируется главным образом конституционным правом, оно имеет непосредственное отношение и к административному праву, ибо немало связанных с ним вопросов составляют пред­мет деятельности органов исполнительной власти, например, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел РФ, связанных с оформлением приема в гражданство РФ, его пре­кращением и др.

Гражданин Российской Федерации — универсальный субъ­ект права РФ. Административное право Российской Федера­ции — универсальная отрасль публичного права РФ в том смыс­ле, что регулирует отношения почти во всех сферах жизни об­щества. Вследствие этого на административно-правовое поло­жение гражданина РФ оказывают влияние нормы права мно­гих отраслей, регулирующие смежные с административным правом отношения. Приоритет норм конституционного права и «слияние» с ними норм административного права общеизвес­тны; с административно-правовым положением гражданина, с его реализацией нередко сопряжены также нормы других от­раслей права, например, с его административной ответственно­стью.

Административно-правовое положение гражданина нахо­дится в его системной диалектической связи с общим и адми­нистративно-правовым статусом личности в РФ. Наряду с этим административно-правовому положению гражданина Российс­кой Федерации свойственны свои особенности, касающиеся его содержания и структуры.

С этой точки зрения, административно-правовое положе­ние гражданина РФ представляет собой систему его прав, сво­бод и обязанностей, закрепленную нормами административно­го права и их гарантий, в том числе их защиту государством и местным самоуправлением, а также отдельными институтами гражданского общества (некоторыми общественными объеди­нениями, обществами защиты прав потребителей и др.).

Система правовых актов, регулирующих административ­но-правовое положение гражданина РФ, отличается множе­ственностью. Их перечень фактически не поддается обозрению. Отсюда возникает необходимость их классификации, которая возможна по разным основаниям.

В зависимости от объема содержащихся в правовых актах норм, касающихся административно-правового положения гражданина, различают: а) комплексные правовые акты, вклю­чающие лишь часть норм, имеющих отношение к правовому положению гражданина РФ (КоАП РФ, Земельный кодекс РФ и др.). Такие акты занимают основной удельный вес в системе актов, регулирующих правовое положение гражданина; б) спе­циальные правовые акты, регламентирующие конкретные воп­росы правового положения гражданина. К ним относятся: Фе­деральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Рос­сийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹ , ФЗ от 25 мая 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»², Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (в редакции ФЗ от 13 января 1996 г.³) и др.

В зависимости от принципа разделения властей — на: а) акты органов законодательной власти и акты органов испол­нительной власти. Многие вопросы административно-правово­го положения гражданина регламентируются актами Президен­та РФ, а также актами высших должностных лиц субъектов РФ.

По юридической силе выделяют законы и подзаконные акты. При этом действует тенденция повышения законов в ре­гулировании правового положения гражданина.

Исходя из характера компетенции органов, издающих акты, различают акты органов общей, отраслевой и межотрас­левой компетенции. Данные акты устанавливают некоторые особенности правового положения гражданина с учетом спе­цифики отношений в той или иной сфере или отрасли обще­ственной жизни.

Административно-правовой статус граждан Российской Фе­дерации устанавливается прежде всего Конституцией РФ, акта­ми органов представительной (законодательной) власти. Но в формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти и местного самоуправления. В преде­лах предоставленной компетенции они:

а) издают правовые акты, влияющие на содержание ста­туса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязаннос­тей в той или иной сфере (например, реализация права на обра­зование предполагает издание акта о зачислении в учебное за­ведение);

б) организуют исполнение законов, имеющих непосред­ственное отношение к административно-правовому положению граждан;

в) помогают, содействуют гражданам в реализации их кон­кретных субъективных прав, например, в вопросах социальной защиты;

г) осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Во многих случаях актами органов исполнительной власти и местного самоуправления конкретизируются права и обязан­ности, установленные в общем виде конституциями, отдельны­ми законодательными актами.

Органы исполнительной власти в пределах своей компетен­ции непосредственно, в качестве первичных, устанавливают пра­ва и обязанности граждан, в том числе административно-пра­вового характера. Например, они предусмотрены Правилами до­рожного движения РФ, утвержденными Правительством РФ¹.

Нормы административного права, определяющие админи­стративно-правовой статус граждан, регулируют, в частности, порядок решения органами исполнительной власти и местного самоуправления многих индивидуальных дел, устанавливают отдельные гарантии их прав и обязанностей.