§ 3. Классификация правовых актов органов управления

Правовые акты управления могут быть классифицированы по различным критериям. По юридическим свойствам различают нормативные и индивидуальные (административные) правовые акты управления.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике расмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее ПП ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48) существен­ными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномо­ченным органом государственной власти, органом местного са­моуправления или должностным лицом, наличие в нем норм (пра­вил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Нормативным правовым актом кратко называют акт, со­держащий юридические нормы. Следовательно, его сущность предопределяется юридическими свойствами правовой нормы, ее особыми регулятивными свойствами. Отсюда вытекает осо­бое и многогранное значение нормативных правовых актов в ре­гулировании общественных отношений в различных сферах, ибо они могут содержать нормы различных, а не только адми­нистративного, отраслей права.

В частности, нормативным актам принадлежит важная роль в организации и особенно в непосредственном практическом осу­ществлении государственного управления.

С их помощью конкретизируется или устанавливается ад­министративно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, измене­ния или прекращения административно-правовых отношений и т. д.

Индивидуальные административные акты являются акта­ми применения правовых норм. Сами они не содержат таких норм, представляют собой персонифицированные, принимаемые по конкретным вопросам, правовые предписания. Такие акты при­нимаются на основе общих правил, содержащихся в норматив­ных актах, и влекут возникновение, изменение или прекраще­ние конкретных правовых отношений. В этом смысле они — раз­новидность юридических фактов.

Индивидуальные акты в большей степени, чем нормативные, отвечают требованиям оперативного управления, но их использо­вание не должно вести к необоснованному администрированию.

Примером нормативных правовых актов являются прави­ла приема в вузы, а индивидуального акта — приказ о зачисле­нии конкретного лица в вуз.

Юридическую природу нормативного правового акта опре­деляет наличие в нем правовых норм, обязательных для испол­нения прежде всего теми, на кого распространяется их действие, а не его адресат¹, который может быть конкретным — индиви­дуальным, например, законы и положения об отдельных орга­нах исполнительной власти имеют соответствующего конкрет­ного (индивидуального) адресата, всегда являются нормативными правовыми актами. Поэтому следует признать ошибочными, хотя и редко встречающимися, случаи, когда к нормативным не от­носятся правовые акты, содержащие нормы права, на том осно­вании, что они адресованы индивидуальному субъекту².

По форме правовые акты могут быть устными и письмен­ными. В основном правовые акты управления имеют письмен­ную форму, а устную форму имеют в редких, предусмотренных нормами права, особых случаях, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должно­стных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситу­ациях). Но такие случаи должны быть специально оговорены в нормативных правовых актах. Кроме того, акты коллегиальных органов могут быть только письменными.

Письменный акт — это служебный документ, признавае­мый правовым актом управления.

Под письменной формой акта понимается прежде всего его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому воп­росу, кем, когда принят акт, место его принятия. Иногда предус­матриваются реквизиты, выражающие требования к его содер­жанию (например, реквизиты постановления по делу об адми­нистративном правонарушении — ст. 29.10 КоАП РФ).

Наименования правовых актов с точки зрения их форм ус­тановлены нормативными правовыми актами.

Актами Правительства РФ являются постановления и рас­поряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характе­ра, — в форме распоряжений.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (в ред. от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ука­занные в нем органы издают акты в виде постановлений, при­казов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Перечни форм правовых актов, в которых они могут изда­ваться каждым органом исполнительной власти, часто не совпа­дают. Все они издают акты в виде приказов, инструкций, а не­которые из них издают акты иных наименований. Например, Минздравсоцразвития России издает постановления, в частно­сти, по санитарно-эпидемиологическим вопросам.

По ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) органов государственной власти субъек­тов РФ» высшие должностные лица субъектов РФ, высший ис­полнительный орган субъекта РФ издают указы (постановления), распоряжения (ст. 22). Правовые формы актов управления иных органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливают­ся их конституциями, уставами, законами и нормативными пра­вовыми актами, устанавливающими правовое положение этих органов.

В действительности высшие должностные лица субъектов РФ издают указы (президенты), постановления и распоряжения, высший орган исполнительной власти субъекта РФ издает по­становления и распоряжения, а иные его органы — обычно при­казы и инструкции.

Необходимо подчеркнуть, что независимо от конкретного наименования нормативные правовые акты могут издавать не все органы управления. Так, постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. содержит прямой запрет структурным под­разделениям, территориальным органам федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 нор­мативные правовые акты издают федеральные министерства; ин­дивидуальные правовые акты — федеральные службы, федераль­ные агентства, если иное не установлено указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Особой разновидностью правовых актов управления явля­ются совместные акты, которые принимаются как федеральными органами исполнительной власти, так и органами субъектов РФ. Это легитимная форма взаимодействия (сотрудничества) таких органов. Формами совместных актов обычно являются приказы или инструкции. Другие государственные органы (их должнос­тные лица), т. е. формально не отнесенные к органам исполни­тельной власти, издают правовые акты в формах, предусмотрен­ных в актах, устанавливающих их правовое положение. Обыч­но это приказы, распоряжения ненормативного характера.

Помимо органов государственного управления правовые акты управления издаются также органами местного самоуправ­ления, наименование которых определяется уставом муниципаль­ного образования. Данное право органов местного самоуправ­ления, являющихся, как известно, субъектами публичной влас­ти, предусмотрено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Специфические формы правовых актов представляют собой учредительные документы — уставы (положения) государствен­ных и муниципальных предприятий и учреждений. Как извес­тно, правовой статус юридических лиц, которыми являются и указанные предприятия и учреждения, устанавливается закона­ми и учредительными документами. В литературе иногда все такие документы без достаточных юридических оснований характери­зуются как сделки. Учредительные документы государственных и муниципальных юридических лиц утверждаются государствен­ными и муниципальными органами в одностороннем властном порядке, их юридическое содержание не является результатом какого-либо соглашения. Сомнительна также однозначная ха­рактеристика юридической природы учредительных докумен­тов негосударственных коммерческих юридических лиц: учре­дительных договоров и уставов хозяйственных обществ, произ­водственных кооперативов. Коллективная воля, выраженная при утверждении устава общества, кооператива, отличается от воли стороны сделки. Однако этот вопрос нуждается в изучении. Со значительной долей уверенности можно назвать сделкой дого­вор простого товарищества, но оно не является юридическим лицом.

В системе правовых актов важное место занимают локаль­ные правовые акты. Ими признаются акты, издаваемые органа­ми, должностными лицами предприятий, учреждений, организа­ций и регулирующие здесь внутренние общественные отношения. Такого рода акты нередко содержат и нормы административно­го права по вопросам их охраны, общественной безопасности, гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и др.