§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления

Условия законности правового акта управления включают соблюдение требований, относящихся к порядку его издания, форме и юридическому содержанию. Они могут быть подраз­делены на общие и специальные требования.

Общие требования сводятся к следующим:

1. правовой акт управления может быть издан лишь уполно­моченным на то органом управления или должностным лицом. Например, территориальные органы федеральных органов испол­нительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты;

2. правовой акт управления должен быть издан органом уп­равления или должностным лицом лишь в пределах его компе­тенции как с точки зрения предмета ведения, так и объема пол­номочий. Например, Федеральная таможенная служба не впра­ве издавать нормативные правовые акты, устанавливающие ад­министративную ответственность за их нарушение; норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления не может быть установлена какая-либо ответственность за их не­исполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответствен­ность устанавливается федеральными законами и законами субъекта РФ.

3. правовой акт подлежит изданию не только уполномочен­ным органом, но и в установленном порядке.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливает­ся Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, фе­деральными законами, нормативными указами Президента РФ. Он установлен Регламентом деятельности Правительства РФ. По­рядок принятия правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти, в том числе их подготовки, подписания, регист­рации, опубликования и т. д., устанавливается федеральными законами (см., например, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.), указами Президента РФ, постановлениями Пра­вительства РФ, положениями о каждом из них;

4. орган управления или должностное лицо принимают пра­вовой акт только в предусмотренной для него форме. Так, феде­ральным органам исполнительной власти запрещено издавать правовые акты в виде писем и телеграмм;

5. правовой акт управления должен быть законным по со­держанию. Это означает, что он не только формально, но и по своему юридическому содержанию должен соответствовать це­лям закона, подзаконным актам большой юридической силы. При несоблюдении данного требования подлежит применению за­кон либо акт большей юридической силы.

Специальные требования законности правового акта управ­ления предполагают его принятие:

а) с соблюдением установленных сроков, например, Прави­тельство РФ должно принимать ежегодно постановления об ут­верждении квот иностранных граждан, приглашаемых на рабо­ту в РФ; постановление о применении административного на­казания может быть вынесено лишь в сроки, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ;

6. с согласия (разрешения) уполномоченного государствен­ного органа, например, антимонопольного органа о реоргани­зации государственных унитарных предприятий в форме слия­ния или присоединения;

в) совместно двумя или более органами в случаях, прямо пре­дусмотренных правовыми актами уполномоченных органов;

г) с соблюдением требований (реквизитов) к содержанию, например, постановления о назначении административного на­казания;

д) при наличии необходимого экспертного заключения о со­ответствии акта установленным требованиям. Так, в соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»¹ под­лежат обязательной государственной экологической эксперти­зе, в частности, проекты правовых актов РФ, реализация кото­рых может привести к негативным воздействиям на окружаю­щую природную среду, и т. д.

О последствиях несоблюдения требований законности к правовым актам управления. Административное законодатель­ство РФ не содержит общих норм, регламентирующих послед­ствия несоблюдения требований к правовым актам управления в зависимости от характера этих требований. В науке админис­тративного права данный вопрос решается на основе доктриналь- ного анализа нормативных правовых актов, судебной и админи­стративной практики. Обычно такого рода акты называют де­фектными, а исходя из характера дефектности — ничтожными и оспоримыми. Безусловно ничтожными являются правовые акты управления, за исполнение которых предусмотрена уголов­ная, административная или дисциплинарная ответственность, а также другие акты, которые в соответствии с действующим пра­вом не могут влечь предусмотренные в них правовые последствия, например, не зарегистрированные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие ре­гистрации в установленных случаях и порядке, и др.

Однако хотя и не закрепленная в прямой форме, но выте­кает из законодательства и судебной практики презумпция за­конности правовых актов управления. Данная презумпция пред­полагает, что оценка правовых актов управления с точки зрения законности и определение юридической судьбы актов, изданных с нарушением ее требований, составляют прерогативу уполно­моченных государственных органов.

Полномочиями иного рода в этой области законодательства наделены орган прокуратуры, а также физические лица и их орга­низации: органы прокуратуры вправе опротестовать, физичес­кие лица и их организации — обжаловать правовые акты управ­ления. Иначе говоря, оспорить их, в том числе и те из них, не­законность которых является несомненной. Ибо формально правовые акты управления могут быть признаны незаконными лишь в официальном порядке уполномоченными органами и не­зависимо от того, фактически они исполняются или нет.

С точки зрения презумпции законности правовых актов управления выделение категории оспоримых актов весьма услов­но. Но в отличие от ничтожных, оспоримыми являются акты, незаконность которых не является явной либо вообще сомни­тельной либо требующие подтверждения их законности. О них можно говорить в случаях неопределенности соответствия со­держания акта законодательству, в том числе закону, во испол­нение которого он издан, в разграничении предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти; споров о проце­дурах подготовки правовых актов управления и т. д. К ним от­носятся правовые акты управления, оценка законности которых требует специального анализа их содержания; компетенции, вза­имодействия издавших их органов с другими органами, подве­домственными им организациями.

Такова суть теоретического аспекта проблемы. В админис­тративном, как и в других отраслях законодательства, нет поня­тий ничтожные и оспоримые, в частности, правовые акты уп­равления. Здесь имеются понятия: а) неконституционные (п. 6 ст. 125 Конституции РФ), б) недействительные (ст. 12 ГК РФ, ар­битражные кодексы), в) недействующие (глава 24 ГПК РФ) акты или их части. Данные понятия объединяет то, что все они име­ют своим адресатом правовые акты, называемые обычно неза­конными. Различия между ними можно усмотреть в основани­ях и субъектах, инициирующих проверку соответствующих пра­вовых актов с точки зрения законности; видах правовых актов, подлежащих такой проверке; компетенции субъектов, осуществ­ляющих ее; указанных последствиях их проверки.

Так, в силу ст. 13 ГК РФ правовые акты государственного или органа местного самоуправления, не соответствующие за­кону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юриди­ческого лица, могут быть признаны судом недействительными. Нарушенные ими права подлежат восстановлению либо защите иными гражданско-правовыми способами. Из этого следует, что указанное понятие недействительности правового акта и послед­ствия его принятия являются не общими, а специальными. Они определены в контексте гражданско-правового статуса гражда­нина и юридического лица. В отличие от этого неконституци­онные, недействующие нормативные правовые акты могут от­носиться к различным, не ограниченным законом сферам, в том числе гражданско-правового регулирования общественных от­ношений. Однако в качестве таковых они могут быть призна­ны также только в случаях и в порядке, установленных закона­ми, судами, в соответствии с подведомственностью им дел.

Условия эффективности правовых актов управления объе­диняют различные по своему характеру требования к их изда­нию и формальному содержанию.

1. Правовой акт должен быть своевременным, т. е. в наиболь­шей степени соответствовать потребностям политического и со­циально-экономического развития страны, ориентированным на обеспечение его прогрессивных тенденций. Запоздалый акт не только бесполезен, но и может оказать на них негативное влия­ние, а в лучшем случае оказаться данью бюрократизму, в част­ности, профессиональной некомпетентности или волюнтариз­му в управленческом процессе.

2. Непременным универсальным условием эффективности правового акта управления является его всестороннее экономи­ческое обоснование в самом широком смысле слова: финансовое, материально-техническое. Его экономическая целесообразность не должна определяться конъюнктурными соображениями, а дол­жна быть рассчитана на оптимальный социально-экономичес­кий результат, т. е. выражать стратегию позитивного развития.

Недостаточная экономическая обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной стороной его неиспол­нение либо ненадлежащее исполнение, что, помимо всего про­чего, дискредитирует исполнительную власть.

Широко распространенная в настоящее время в стране прак­тика неисполнения правовых актов всех уровней и различной юридической силы вследствие их социально-экономической не­обоснованности явилась одним из оснований справедливой кри­тики государства за неэффективность его деятельности.

3. Отдельную группу образуют так называемые организа­ционно-технические требования к правовым актам. Это весь­ма важные требования, которые необходимо выполнять в пра­вотворческой деятельности, облегчающие надлежащую право- исполнительную и правоприменительную практику. Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правового акта управ­ления должно способствовать осуществлению конкретного, опе­ративного и дифференцированного руководства.