§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение

В специальной литературе высказаны мнения по многим проблемам теории правовых актов управления. Нередко назы­ваются бесспорные признаки, указывающие на их сущность, но проясняющие ее лишь с определенных позиций. Не в последнюю очередь это можно объяснить многогранностью, сложностью данного правового явления. Его изучению неизбежно сопутствует многоаспектная научная, правотворческая и практическая про­блематика.

Для приближения к пониманию сущности правового акта управления необходимо иметь в виду по крайней мере следую­щее:

• правовые акты управления — это разновидность правовых актов, обладающие всеми их существенными признаками¹. При этом различают правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица) и акт как официальный документ, в котором данное действие получает объективированное выражение;

• правовые акты управления часто называют или предлага­ют называть административными актами. Однако надо иметь в виду достаточно распространенное мнение, что административ­ный акт является специальным понятием, обозначающим кон­кретную разновидность правовых актов управления — индиви­дуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.

Преимущество словосочетания «правовые акты управления» в краткости, что делает его удобным в употреблении, но, строго говоря, оно в полной мере не выражает всего многообразия юри­дического значения этих актов. Создается впечатление, что будто эти акты предназначены для решения лишь управленческих за­дач, для регулирования только управленческих отношений. Меж­ду тем ими могут устанавливаться нормы как публичного, так и частного права. Данное обстоятельство позволяет признать бо­лее точным понятие правовых актов не управления, а органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, дол­жностных лиц, т. е. субъектов управления. Но, как известно, к ним относятся не только органы исполнительной власти и мес­тного самоуправления, должностные лица; правовые акты издают также другие государственные органы, органы предприятий, уч­реждений, организаций. С учетом этого правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, должност­ных лиц являются понятием ограниченным, специальным. Имея в виду всех субъектов управления, издаваемые ими правовые акты условно (обобщенно) можно именовать правовыми акта­ми управления. При этом, как уже отмечено, надо иметь в виду, что они могут иметь различное отношение к регулированию не­посредственно управленческой деятельности;

• в РФ до сих пор нет легального определения понятия пра­вового акта. Предпринятая попытка официального определения нормативного правового акта и правового акта муниципально­го образования не содержит общей концептуальной основы, ибо относится лишь к его разновидностям².

Общий вывод, вытекающий из изложенного, сводится к тому, что формирование, в частности, научного представления о понятии правового акта управления остается незавершенным.

Принимая во внимание эти оговорки, а также признаки, наиболее часто называемые в литературе, под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное од­ностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуп­равления, должностного лица, принятое в пределах его компе­тенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающее, изменяющее, отменяющее право­вые нормы либо конкретные правоотношения.

Правовой акт управления обладает совокупностью следую­щих наиболее характерных признаков.

Правовой акт управления — официальное решение (дейст­вие, официальный документ), поскольку: а) орган, должностное лицо, принимающие его, действуют не как частные лица, а от имени государства, муниципального образования, выступают их представителями; б) он нацелен на обеспечение выполнения за­дач публичного характера, хотя это в конечном счете может быть подчинено удовлетворению частных интересов. Например, при­каз уполномоченного органа о создании государственного вуза решает задачу государственного управления образованием и од­новременно создает дополнительную возможность какой-то группе граждан реализовать свое право на высшее образование.

Подзаконность правового акта управления проистекает из подзаконного характера самого государственного управления и местного самоуправления и их нацеленности на исполнение за­конов. Правовые акты органов государственного управления из­даются на основании и во исполнение федеральных законов, ука­зов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других обязательных для них нормативных правовых актов. Правовые акты выступают юридическим средством обеспечения проведе­ния в жизнь законов. Подзаконность означает обязательное их соответствие законам и другим актам уполномоченных органов как по форме, так и по содержанию.

Правовой акт управления — одностороннее юридически- властное волеизъявление органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица. Это оз­начает, что его издание опирается на властные полномочия субъекта, позволяющие ему в одностороннем порядке принимать акт. Волеизъявление, выраженное в правовом акте, может быть предопределено другим субъектом, например, компетентным вы­шестоящим государственным органом, что не противоречит нор­мальным управленческим отношениям. Данный признак не из­меняет своей сущности и в случаях совместного издания пра­вового акта управления несколькими субъектами.

По своему содержанию властное волеизъявление субъек­та, принявшего правовой акт управления, представляет собой уп­равленческое решение, направленное на осуществление задач, функций и полномочий данного субъекта государственного уп­равления.

В литературе подчеркивается и такое свойство правового акта управления, как его авторитарность — обязательность для ис­полнения не только субъектами, на которых распространяется его действие, но и для тех, кто принял данный акт до утраты им силы на законном основании.

Правовые акты управления принимаются в порядке и в фор­мах, предусмотренных нормативными правовыми актами. На­пример, Правительство РФ по определенному кругу вопросов принимает решения лишь на своем заседании и в форме поста­новлений.

Издание правовых актов влечет разнообразные юридичес­кие последствия.

Во-первых, правовые акты управления могут содержать пра­вовые нормы, регулирующие различные общественные отноше­ния не только в сфере государственного управления, но и за ее пределами, например, в сфере местного самоуправления. Они мо­гут относиться как к административному, так и к другим отрас­лям права: гражданскому, финансовому, земельному и др.

Во-вторых, правовые акты управления могут выступать в виде юридических фактов, влекущих возникновение конкрет­ных административных, гражданских, земельных и других пра­воотношений.

В литературе по административному праву иногда как на при­знак правового акта управления указывается на его юридический характер. Между тем правовой и юридический акт — понятия однозначные, хотя не всякий акт органа исполнительной влас­ти признается правовым. Например, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ имеет право принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового ха­рактера (ст. 22). Однако критерии такого рода актов в нем не обо­значены.

В-третьих, правовые акты управления могут служить осно­ванием издания или отмены других актов, а также доказатель­ством в судебном процессе по уголовным, гражданским, трудо­вым, административным, жилищным и другим делам.

Специфика правовых актов управления подчеркивается их соотношением с актами законодательных, судебных органов и органов прокуратуры. Очевидно их отличие по субъектам, из­дающим соответствующие акты. Но оно к этому не сводится.

Как уже отмечалось, правовые акты управления подзакон- ны. В частности, это означает, что законы обладают более вы­сокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны про­тиворечить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену пра­вового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти

Правовые акты управления отличаются от судебных актов, являющихся юрисдикционными по своей сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т. д. делам и не име­ют правотворческого назначения. Правовые акты управления юридически обеспечивают организующую деятельность государ­ства (могут быть источником права). Административно-юрис- дикционные акты среди них занимают незначительное место.

Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебные акты служат важным средством укрепления законности в сфере государственного управления.

Правовые акты управления, будучи служебными докумен­тами, отличаются от служебных документов, не являющихся акта­ми, но имеющих юридическое значение: актов контрольных про­верок, отчетов и т. д. Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощ­рения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств и т. д.

Особое место среди служебных документов занимают госу­дарственные реестры, регистрационные книги, журналы. Напри­мер, Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, Еди­ный государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. В таких документах фиксируются сведения, влекущие различные юридические последствия: создание юри­дических лиц, изменение в их правовом положении, возникно­вение права собственности на недвижимое имущество, вступ­ление в силу правовых актов и т. д. В частности, юридическое лицо считается созданным с момента внесения в Единый госу­дарственный реестр юридических лиц записи о его государствен­ной регистрации, произведенной на основании решения упол­номоченного органа (должностного лица). По сути дела, данная запись означает момент вступления в силу правового акта о его регистрации. Такого рода документы представляют важный ин­формационный ресурс по соответствующим вопросам, имеющий государственное значение. Их объединяет то, что они содержат информацию юридического характера, предусмотренную нор­мативными правовыми актами, но сами по себе ими не являют­ся и не устанавливают каких-либо прав и обязанностей.

Реестры, регистрационные книги, журналы утверждаются уполномоченными государственными органами, определяющими порядок их ведения, и содержат в том числе требования к их фор­ме и содержанию, условиям хранения. Сведения в них вносят­ся на основании правовых актов и выдаются заинтересованным лицам в установленных случаях и порядке.

Однако известны государственные реестры, представляю­щие собой своеобразные нормативные правовые акты, напри­мер, Реестры государственных должностей государственной службы, имеющие нормы относительно количества и видов дол­жностей, обязательные для соответствующих органов.

Правовые акты надо отличать от неслужебных документов, имеющих юридическое значение, удостоверяющих личность, уровень образования и т. д. (паспорта, диплома об образовании, водительского удостоверения). Такого рода документы выдают­ся на основании правовых актов, издаваемых уполномоченны­ми должностными лицами.