§ 3. Механизм государственного управления

Он опосредуется административным правом, является слож­ным и многоплановым как в структурном, так и функциональном отношении. Его главными компонентами, кроме субъектов, о ко­торых уже упоминалось, являются функции, формы, методы и стадии. Именно они в наибольшей степени выражают сущность и содержание государственного управления¹.

1. Государственное управление не является однородным в функциональном отношении, напротив, характеризуется много­образием своего проявления. В составе его функций многие ав­торы называют: анализ ситуаций; прогнозирование; программи­рование; информационное обеспечение; регулирование; органи­зацию; координацию; контроль.

Всесторонний анализ ситуаций, положение дел, происходя­щих процессов в обществе являются необходимым условием научно обоснованного управления, в том числе правильного оп­ределения его целей и задач, эффективных способов их выпол­нения.

Планирование — определение достижения конкретных ре­зультатов деятельности в тот или иной период, а также путей и средств их достижения. Оно представляет собой одновременно функцию и метод управления. Данная функция была незаслужен­но дискредитирована критикой социалистической системы пла­нирования, обусловленной господством социалистической собст­венности, и закономерно легализуется проводимой администра­тивной реформой. В положениях о федеральных министерствах предусматривается их обязанность вносить в Правительство РФ проекты планов и прогнозные показатели деятельности мини­стерств. Без планирования невозможно управление, ориентиро­ванное на конечные результаты.

Прогнозирование — научное обоснование перспектив, вы­работка стратегии управления и предвидение его результатов ис­ходя из анализа изменений и процессов, происходящих в жизни общества. Обоснованные, достоверные прогнозы являются не­обходимым условием правильной организации и осуществления государственного управления, учитывающего во взаимосвязи объективные и субъективные факторы развития.

Программирование как функция управления представляет со­бой специфический вид планирования. Оно выражается в опре­делении целей деятельности, а также экономических, организа­ционно-правовых условий и средств их достижения.

Информация — базовая функция функционирования испол­нительной власти.

Информационное обеспечение составляет основу взаимоот­ношений между управляющими субъектами и управляемыми объектами, а также осуществления практически всех других фун­кций управления. Обеспечение качественной информацией уп­равляемых объектов является важнейшим направлением деятель­ности органов управления, значение которого постоянно возрас­тает.

Регулирование в самом общем виде сводится к установлению определенного правового режима той или иной деятельности либо решению вопроса и его корректировке в зависимости от изменя­ющихся условий.

В литературе и особенно в периодической печати, а также в нормативных правовых актах часто механически употребляется словосочетание «государственное регулирование и управление» либо «государственное управление и регулирование». В подобных случаях смысл терминов «управление» и «регулирование» зачас­тую остается неопределенным. Однако прежде всего эти поня­тия нельзя противопоставлять: оба они выражают управляющее воздействие, что иногда не признается свойством регулирования. Между тем регулирование — это тоже управление, но имеющее особенности, с учетом которых в литературе его обоснованно рас­сматривают в качестве функции управления.

Вместе с тем указанные понятия нельзя отождествлять. Тер­мин «управление» применяется к случаям осуществления всех или части его функций в отношении управляемого объекта. Оно характеризуется прямой связью между субъектом и подведомст­венными ему объектами управления, наличием относительно по­стоянных (часто повторяющихся) административно-правовых отношений между ними. Регулирование отличается узкой специ­ализацией функций и методов управляющего воздействия. Оно реализуется в виде нормативно-правового влияния на процессы, совершающиеся в экономике, технике, медицине, образовании и т. д. Содержание, сфера, методы регулирования во многом опре­деляются особенностями общественных отношений, которые яв­ляются объектом его воздействия. Оно может касаться объектов управления (например, естественных монополий, негосударствен­ных коммерческих организаций и т. д.), либо определенных видов деятельности (например, семеноводства), либо применения или использования предметов (например, лекарственных средств), либо определенных вопросов (например, ценообразования, тари­фов) и т. д.

Организация как функция управления — вид деятельности, состоящий в формировании системы государственного управ­ления и обеспечении ее функционирования. Она заключается в первую очередь в определении и образовании системы органов государственного управления, установлении их правового по­ложения, формировании государственной службы в этих орга­нах, совершенствовании структуры управления, его форм и ме­тодов.

Координация — обеспечение согласованной работы различ­ных органов управления, подведомственных им объектов с целью наиболее эффективного выполнения их общих или взаимосвя­занных задач. Координация может достигаться двумя путями: либо соглашением между ее заинтересованными участниками, либо властным предписанием уполномоченного государственно­го органа, обязательного для координируемых участников. На­пример, в целях координации федеральные министерства могут издавать совместные нормативные правовые акты, а в установ­ленных случаях — координировать деятельность других феде­ральных органов исполнительной власти в порученной тому или иному министерству сфере деятельности.

Контроль заключается в установлении соответствия факти­ческой деятельности правовым предписаниям и заданиям. Он яв­ляется одним из способов обеспечения дисциплины и законности в деятельности органов государственного управления, организа­ций, а также физических лиц. Контроль обладает свойством ре­гулирующего воздействия на управляемые процессы. В необходи­мых случаях он позволяет влиять на изменение, корректировку, отмену принятых решений с точки зрения не только их законно­сти, но и целесообразности. В силу этого контроль выступает эле­ментом управленческого цикла, стадией процесса управления. Значимость контроля состоит также в том, что он выполняет ин­формационную функцию в отношениях между субъектом и объ­ектом управления по принципу обратной связи.

Указанные функции являются общими, характерными для управления в целом.

2. Формы и методы государственного управления. Государст­венное управление осуществляется в присущих ему формах ха­рактерными для него методами, закрепляемыми в основном ад­министративно-правовыми нормами.

Формы государственного управления — это внешние выра­жения управляющего воздействия. Они классифицируются по разным критериям (см. главу 12).

Методы государственного управления — способы управля­ющего воздействия на управляемые объекты (субъекты). Они так­же разнообразны (см. главу 13).

Важно различать функции, формы и методы государствен­ного управления и его органов, которые обладают ими в различ­ном объеме и сочетании в зависимости от особенностей в право­вом положении, целей и задач конкретных видов данных орга­нов. Так, не для всех органов характерна координация, лишь специально уполномоченные органы управления вправе приме­нять меры административного принуждения и т. д.

Кроме того, функции органов не следует, как это часто дела­ется, смешивать с их конкретными задачами и полномочиями по осуществлению функций.

2. Государственное управление осуществляется в определен­ном порядке. Хотя отсутствуют устанавливающие его общие пра­вовые нормы, тем не менее действующие нормативные право­вые акты и административная практика органов государственно­го управления дают основания для вывода о том, что процесс управления включает следующие стадии: а) определение целей и задач, подлежащих выполнению; б) подготовка и принятие ре­шений, необходимых для их выполнения; в) организация выпол­нения принятых решений; г) контроль за их выполнением.

Вышеизложенное следует рассматривать лишь как необхо­димый ориентир при изучении особенностей административно­го права, но не как определение его предмета.