§ 1. О понятии государственного управления

Административное право является фундаментальной от­раслью публичного права Российской Федерации. Его возникно­вение, формирование и развитие связаны с публичным и, прежде всего, с государственным управлением. В современных условиях особой разновидностью публичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти на уровне муници­пальных образований. Указанные составляющие публичного уп­равления служат объектом исследования различных наук, в на­уке административного права они изучаются главным образом в аспекте административно-правового обеспечения их организации и осуществления.

На бесспорную связь административного права с управлени­ем указывает ключевой термин в его названии «административ­ное», производный от латинского «администрация», обозначаю­щий в переводе на русский управление как вид деятельности, а также субъекта, его осуществляющего. В теории административ­ного права они обычно соотносятся с государственным управле­нием, которое в понятийном отношении также является много­значным. Между тем предмет административного права сопряжен не с государственным управлением вообще, а с его определенной концепцией, утвердившейся в основном в науке административ­ного права. Поэтому предварительное получение хотя бы самого общего представления о нем является необходимым условием для понимания сущности отношений, составляющих предмет адми­нистративно-правового регулирования, и его пределов.

С позиций науки административного права государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова, причем также в нескольких значениях.

В широком смысле государственное управление — вид соци­ального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие об­щества. Разумеется, что государственные органы (законодатель­ной власти, исполнительной власти, судебной власти и др.) влия­ют на общественные процессы в соответствии с возложенными на них задачами и функциями, свойственными методами и в при­сущих им формах. Но независимо от этого все они причастны, хотя и в разной степени, к осуществлению государственной вла­сти, которая не может функционировать вне рамок обществен­ных отношений и не влиять на них. Подобным вариантом широ­кого понимания государственного управления является сведение его к управлению делами государства, организующей и распоря­дительной деятельности государственных органов. Третий вари­ант расширительной трактовки государственного управления зак­лючается в признании им организующей деятельности государ­ства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, от­правление правосудия, прокурорского надзора. В таком случае под государственным управлением подразумевается деятель­ность: а) Президента РФ; представительных (законодательных), судебных органов, органов прокуратуры. Они решают многие организационные, управленческие по своему характеру вопро­сы. В частности, ряд таких вопросов, например, связанных с фор­мированием органов государственной власти, назначением дол­жностных лиц, Конституция РФ прямо относит к ведению Сове­та Федерации и Государственной Думы (ст. 102, 103). Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. В рамках указанных органов формируется также аппарат, выполняющий вспомогательные за­дачи по отношению к их основной деятельности. Руководство та­ким аппаратом и его деятельность также носят управленческий характер; б) органов исполнительной власти и других государ­ственных органов.

В узком смысле государственное управление — это органи­зующая деятельность органов исполнительной власти. Им следу­ет признать также аналогичную деятельность как органов испол­нительной власти, так и других исполнительных государственных органов, т. е. всех органов государственного управления (см. гла­ву 6). В таком понимании государственное управление представ­ляет собой самостоятельный вид государственной деятельности. Разумеется, что его основу составляет организующая деятель­ность органов исполнительной власти, которая использует в своем механизме управляющего воздействия и другие исполнительные органы, как обладающие властными полномочиями, так и сове­щательные, консультативные, координационные органы. По­скольку сущность государственного управления в узком смысле обусловлена исполнительной властью, то с допуском малой по­грешности его следует определять как организующую деятель­ность по практическому осуществлению задач и функций этой власти (или формой ее осуществления)¹. Именно данный вид го­сударственного управления является основным объектом адми­нистративного права.

Необходимо специально подчеркнуть, что после принятия Конституции РФ относительно термина «государственное управ­ление» продекларированы, но не получили широкого распрост­ранения, мнения двоякого рода. Первое сводится к тому, что от него надо отказаться, ибо в Конституции РФ теперь его нет, а введено понятие «исполнительная власть». С догматических по­зиций это так. Однако действующая Конституция РФ, не употре­бив термин «государственное управление», вовсе не является юридическим препятствием обозначения им вида государствен­ной деятельности. С Конституцией РФ вполне сообразуется то, что уже после ее принятия он употребляется в различных феде­ральных законах и подзаконных актах применительно именно к виду государственной деятельности². Призыв отказаться от тер­мина «государственное управление» на том основании, что его нет в Конституции РФ, не воспринят всерьез наукой: он широко используется в публикациях специалистов в области государства, права, экономики, философии, социологии, политологии и др. Су­ществуют специальные вузы и факультеты государственного уп­равления либо государственного и муниципального управления. Указанное мнение ущербно прежде всего с методологической точ­ки зрения, ибо абстрагировано от: а) сущности социального уп­равления, важнейшим субъектом которого выступает государство в целом; б) назначения и сущности деятельности исполнитель­ной власти в ее соотношении с другими видами государственной деятельности. Закрепляя принцип осуществления госудаственной власти на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную (ст. 10), Конституция РФ терминологически вы­ражает соотношение между ними, но при этом вовсе не отрицает роль государства как субъекта государственного управления. Употребление в контексте ст. 10 Конституции РФ вместо терми­на «исполнительная власть» термина «государственное управле­ние» было бы менее удачным, ибо, во всяком случае в научном отношении, создавало бы иллюзию, будто бы законодательная власть и судебная власть не выполняют функцию управляющего воздействия на развитие общества (хотя несомненно, что делают они это присущими им специфическими методами и в специфи­ческих формах).

То, что деятельность исполнительной власти по своей сути является видом государственного управления, теоретически убе­дительно обосновал Ю. М. Козлов¹. Принципиально также осмыс­лить то, что во многих случаях критика современного государ­ственного управления, относящиеся к нему заблуждения связа­ны с тем, что его понятие, сущность, функции и методы по- прежнему преподносятся в варианте, характерном для советско­го государственного управления, который был обусловлен соци­ально-экономическим, политическим и государственным устрой­ством советского общества. А происшедшие принципиальные изменения государственного управления, его роли в современ­ных условиях не становятся при этом предметом глубокого анали­за. Необходимо иметь в виду по крайней мере следующие обсто­ятельства: а) огульная критика ради критики советского государ­ственного управления, которая иногда проскальзывает в печати, выглядит конъюнктурно, следовательно, не имеет научной цен­ности; б) как негативный, так и позитивный (он, несомненно, был) его опыт представляет историческую ценность, а его учет может оказаться полезным при организации и осуществлении исполни­тельной власти, их совершенствовании; в) свойственные государ­ственному управлению начала «власти-подчинения» могут иметь различные варианты выражения и закрепления, в том числе и в зависимости от особенностей сфер его функционирования. Оши­бочно их сводить к административному подчинению конкретных объектов субъекту управления, при котором субъект управления всесторонне руководит подведомственными ему объектами, осу­ществляя непосредственное распорядительство по вопросам их основной деятельности. Такого рода отношения в системе госу­дарственного управления уже в советское время подвергались критике и осуществлялись меры по их смягчению и изменению, например, по расширению прав предприятий и др. В настоящее время для них в основном нет экономико-правовых оснований (возникли объекты негосударственной собственности, обрели значительную самостоятельность объекты государственной соб­ственности и т.д.), значительно сужены для них и организацион­но-правовые сферы (возникло местное самоуправление, исполни­тельные органы субъектов РФ административно не подчинены федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим соответствующие однопрофильные функции, и т.д. В этих услови­ях, не исключая традиционных методов административно-право­вого регулирования и деятельности исполнительных органов, при­обретают важное значение нормативно-правовое обеспечение реализации функций управления и различных видов деятельно­сти; общие императивные правила взаимодействия между субъек­тами и объектами управления, ограничивающие административ­ное распорядительство в отношении объектов; партнерские от­ношения между исполнительной властью и предпринимателями; методы ее взаимодействия с образованиями гражданского об­щества, саморегулируемыми организациями в процессе государ­ственно-управленческой деятельности и т.д. Большое внимание уделяется научно обоснованному использованию в управлении налогов, тарифов, кредита, а также целевых программ, приори­тетных национальных проектов. Иными словами, исполнитель­ная власть, сохраняя свою сущность, проявляет себя в разнооб­разных по своему характеру отношениях, а не только основанных на прямом административном подчинении объектов субъектам управления. Необходимо также учесть, что объектами государст­венного управления признаются общество в целом, отрасли, сфе­ры деятельности и другие порой весьма специфические объекты. Следует также признать, что имеются еще значительные потен­циальные возможности для совершенствования методов государ­ственного управления. Укрепление гражданского общества и ме­стного самоуправления может повлечь расширение использова­ния метода рекомендаций, уведомительного метода совершения физическими и юридическими лицами правомерных действий, начал диспозитивного административно-правового регулирова­ния при непременном соблюдении требований законности. А в механизме ее обеспечения должен сохраниться приоритет госу­дарства.

Другое мнение близко смыкается с первым и сводится к тому, что под государственным управлением сейчас следует понимать лишь деятельность государства в целом, субъектами которого вы­ступают все его органы. Трактовка же государственного управ­ления в узком смысле не имеет конституционных оснований. Но такое понимание государственного управления обосновывалось и в трудах советского периода. Кроме того, оно также отсутству­ет в действующей Конституции РФ, хотя с научной точки зрения и имеет право на существование.