12.8. Нагляд прокурора за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства

Правова природа прокурорського нагляду у кримінальному судо­чинстві. Відповідно до п. З ст. 121 Конституції України, на прокура­туру України покладається нагляд за додержанням законів органа­ми, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, до­судове слідство. Предметом нагляду є додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Нагляд має своїм завданням сприяти: розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слід­ством; здійсненню заходів щодо запобігання злочинам, усунення при­чин та умов, що сприяють їх вчиненню. Прокурор вживає заходів до того, щоб органи дізнання і досудового слідства: додержували перед­баченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслі­дування діянь, що містять ознаки злочину, проведення оперативно- розшукових заходів, застосування технічних засобів, припинення та закриття справ, а також додержували строків провадження слідства та тримання під вартою; при розслідуванні злочинів неухильно вико­нували вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясовували обставини, які викривають чи ви­правдовують обвинуваченого, а також пом'якшують і обтяжують його відповідальність; виявляли причини вчинення злочинів і умов, що сприяють цьому, вживали заходів до їх усунення.

У кримінальному процесі прокурорський нагляд за дотримання законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, має специфічні ознаки, які відрізняють його від інших видів прокурорського нагляду (наприклад, нагляду за дотриманням та застосуванням законів, тобто так званого загаль­ного нагляду). Це викликало багаторічну дискусію щодо ролі проку­рора у кримінальному судочинстві та правової природи тих владно- розпорядчих повноважень, які він має у кримінальному судочинстві. У зв'язку з цим виникає питання про характер його повноважень. Іс­нують три основні точки зору щодо правової природи прокурорського нагляду у стадії досудового розслідування.

• Прокурор здійснює нагляд, але не здійснює керівництво досудовим розслідуванням; таким чином, роль прокурора зводиться до спо­стереження за розслідуванням;

• Нагляд та керівництво розслідуванням — різні функції, проку­рор керує слідством та здійснює за ним нагляд. Ця концепція виходить із того, що існує так званий «чистий нагляд», коли прокурор не втру­чається в діяльність піднаглядних суб'єктів, а спостерігає за ними; а прокурорський нагляд у кримінальному судочинстві характеризуєть­ся винятковими повноваженнями прокурора, тому можна виділити його наглядові та керівні повноваження. При цьому керівництво та нагляд є не тотожними, однак є однопорядковими функціями.

• Прокурор є процесуальним керівником на досудовому слідстві. Ця концепція була детально розроблена В.М. Савицьким. Критикуючи концепцію «нагляду та керівництва», він зазначав, що помилка тих, хто розглядає обов'язки прокурора у стадії попереднього слід­ства як здійснення ним функції нагляду поряд із функцією керів­ництва, є в тому, що при такому трактуванні діяльності прокурора ігноруються специфічні особливості цієї галузі нагляду. Тут нагляд не може бути зведений до одного лише спостереження за виконанням законів. Прокурорський нагляд, попереджуючий, такий, що вияв­ляє, а потім безпосередньо, своєю владою усуває порушення закону та інші упущення слідчого, є по суті керівництвом слідством, яке дозволяє правильно визначити головний напрям діяльності слідчого у конкретній кримінальній справі.

Найбільш вдалою, на наш погляд, є концепція процесуального керівництва за досудовим розслідуванням. Прокурорський нагляд у кримінальному судочинстві дійсно має значну специфіку, яка від­різняє його від інших галузей нагляду, і перш за все від нагляду за додержанням та застосуванням законів. Повноваження прокурора у кримінальному процесі мають владно-розпорядчий характер, а деякі з них — також і організаційний характер. Ці повноваження і дають можливість стверджувати про процесуальне керівництво прокуро­ра розслідуванням. Прокурор керує слідством, оскільки має владно- розпорядчі та організаційні повноваження по оперативному впливу на розслідування, що найбільш явно виражаються у можливості да­вати обов'язкові вказівки слідчому та органу дізнання, перевіряти кримінальні справи, скасовувати процесуальні акти слідчого та ор­гану дізнання, вилучати від органу дізнання та передавати слідчому будь-яку справу, передавати справу від одного органу досудового слід­ства іншому, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечен­ня найбільш повного і об'єктивного розслідування, усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від подальшого ведення дізнання або досудового слідства. Тобто, як правильно зазначає В.М. Савицький, прокурорський нагляд за розслідуванням завдяки специфіці цієї галузі нагляду органічно включає в себе оперативне (процесуальне) керівництво слідством. Тобто, з точки зору сутності, і на стадії попе­реднього слідства прокурор є органом нагляду, але з точки зору проце­суального положення прокурор є керівником розслідування. Проце- суальне керівництво розслідуванням з боку прокурора має постійний, безперервний характер.

Повноваження прокурора, передбачені КПК, здійснюються про­курорами району, міста, їх заступниками, прирівняними до них про­курорами та вищестоящими прокурорами. При цьому повноваження з нагляду у прокурорів однакові. Межі компетенції прокурорів відріз­няються за рівнем піднаглядних органів та по становищу прокурора у органах прокуратури.

Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які про­вадять дізнання, та досудове слідство, здійснюється у процесуальній формі. Важливою особливістю повноважень прокурора з нагляду є їх владно-розпорядчий характер. Владно-розпорядчий характер повно­важень прокурора проявляється в тому, що акти реалізації повнова­жень з нагляду мають обов'язковий характер як для осіб, які провадять дізнання та досудове слідство, так і для учасників процесу. Прокурор може скасувати незаконну та необґрунтовану постанову слідчого або органу дізнання, давати їм обов'язкові (крім випадків, передбачених ст. 114 КПК) для виконання вказівки. Особливістю процесуального становища прокурора у ході дізнання та досудового слідства є те, що прокурорський нагляд включає в себе право вирішувати усі процесу­альні питання, які виникають на цій стадії процесу, за винятком тих, вирішення яких є виключною компетенцією суду. При здійсненні нагляду прокурор перевіряє не лише діяльність слідчого, особи, яка провадить дізнання, а також осіб, які керують ними. Здійснюючи на­гляд за діями слідчого, особи, яка провадить дізнання, прокурор ра­зом з цим зобов'язаний здійснювати нагляд за діяльністю начальника слідчого відділу, начальника органу дізнання. Вказівки прокурора є обов'язковими для виконання начальником слідчого відділу. Проку­рор може скасувати вказівки начальника слідчого відділу, дані ним слідчому, якщо він вважатиме їх незаконними, необгрунтованими або недоцільними.

Діюче кримінально-процесуальне законодавство не встановлює будь-яких особливостей у процесуальній регламентації прокурор­ського нагляду залежно від відомчої належності слідчих органів або органів дізнання.

Щодо органів дізнання (осіб, які провадять дізнання), то прокурор також здійснює нагляд за їх діяльністю в загальному порядку, а та­кож у конкретних кримінальних справах, які порушують органи ді­знання. Прокурор здійснює процесуальне керівництво у процесі про­вадження дізнання.

Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за виконан­ням законів органами дізнання і досудового слідства. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства передбачені,ст. 227 та іншими нормами КПК України.

Здійснюючи нагляд за виконанням законів органами дізнання і до­судового слідства, прокурор у межах своєї компетенції:

1)вимагає від органів дізнання і досудового слідства для перевір­ки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про приймання, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини. При цьо­му, відповідно до п. 2.1 Наказу Генерального прокурора України від 19.09.2005 року № 4гн, прокурор повинен, використовуючи комп­лексний підхід, використовувати дані органів державного нагляду та контролю, повідомлення засобів масової інформації, звернення, дані лікувальних закладів і судово-медичних бюро, підприємств, установ, організацій тощо;

2)скасовує незаконні і необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання. При цьому прокурор повинен найбільш уваги приділяти перевірці ключових для розслідування рішень: про пору­шення кримінальної справи, про відмову у порушенні кримінальної справи, про зупинення дізнання або досудового слідства, про закрит­тя кримінальної справи, про притягнення як обвинуваченого, про об­рання запобіжного заходу. Прокурор у своїй постанові про скасування постанови слідчого або особи, яка провадить дізнання, повинен вказа­ти, у чому полягає незаконність та необґрунтованість постанови. При цьому прокурор може винести свою постанову з певного процесуаль­ного питання, наприклад, скасувавши постанову про порушення кри­мінальної справи, відмовити у її порушенні;

3)дає письмові вказівки про розслідування злочинів, про обрання, зміну або скасування запобіжного заходу, кваліфікацію злочину, про­ведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочини. Давання прокурором вказівок є процесуальною дією і тому здійсню­ється у письмовій формі. Прокурор може дати вказівки у прийнято­му ним процесуальному рішенні, тобто у своїй постанові. У своїх вка­зівках прокурор має право встановити строк їх виконання. Вказівки прокурором можуть бути надані у будь-якій справі, яка знаходиться у провадженні органу дізнання або слідчого, та на будь-якому етапі про­вадження у справі. Вказівки прокурора органам дізнання і досудового слідства у зв'язку з порушенням і розслідуванням ними криміналь­них справ є для цих органів обов'язковими. Оскарження одержаних вказівок вищестоящому прокуророві не зупиняє їх виконання, за ви­нятком випадків, передбачених частиною 2 статті 114 КПК. Скасува­ти вказівки прокурора може вищестоящий прокурор;

4)доручає органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, а також дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили, по справах, що перебувають у провадженні про­курора або слідчого прокуратури;

5)бере участь у провадженні дізнання і досудового слідства і в необ­хідних випадках особисто провадить окремі слідчі дії або розслідуван­ня в повному обсязі у будь-якій справі;

6)санкціонує проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передба­чених КПК. Прокурор санкціонує:

• відправлення заарештованого етапом до місця провадження слідства (ч. З ст. 139 КПК);

• провадження обшуку, за винятком житла чи іншого володіння особи (ч. З ст. 177 КПК);

• усунення обвинуваченого від посади (ст. 147 КПК);

• заміну документів, зміну зовнішності та переселення в інше міс­це проживання (ч. З ст. 13 Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві»);

• заходи щодо особистої охорони, охорони житла і майна, викорис­тання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та ін­ших переговорів (ч. 2 ст. 17 Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві»);

  1. продовжує строк розслідування у випадках і порядку, встанов­лених КПК, а саме ст. 120 КПК;

7-1) дає згоду або подає до суду подання про обрання запобіжного за­ходу У вигляді взяття під варту, а також про продовження строку три­мання під вартою в порядку, встановленому КПК, а саме ст.ст. 165²- 165³ КПК. Відповідно до п. 5.2 Наказу Генерального прокурора України від 19.09.2005 року № 4гн, прокурор зобов'язаний ретельно перевіряти необхідність застосування запобіжного заходу — взяття під варту, при потребі особисто допитувати підозрюваного чи обвинуваченого, а непо­внолітнього — в усіх випадках. Рішення про відмову в погодженні по­дання про взяття під варту викладати із зазначенням мотивів на цьому документі;

2. повертає кримінальні справи органам досудового слідства з свої­ми вказівками щодо провадження додаткового розслідування;

3. вилучає від органу дізнання і передає слідчому будь-яку справу, передає справу від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розслідування. Підставою для вилучення та передання справи може бути лише забезпечення більш повного, об'єктивного та ефективного розслідування. Вилучення справи від органу дізнання та передання її слідчому, передання справи від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншому повинне оформлю­ватися у письмовій формі із зазначенням мотивів рішення прокурора;

10) усуває особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшо­го ведення дізнання або досудового слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи. Не будь-яке порушення закону може бути підставою для усунення особи, яка провадить ді­знання, або слідчого від подальшого ведення дізнання або досудового слідства. Це повноваження прокурора реалізується у виняткових ви­падках, наприклад, як порушення прав фізичних та юридичних осіб, застосування незаконних методів провадження дізнання слідства, фальсифікація доказів, ігнорування вказівок начальника слідчого відділу чи прокурора;

1. порушує кримінальні справи або відмовляє в їх порушенні; за­криває або зупиняє провадження в кримінальних справах; дає згоду на закриття кримінальної справи слідчим у тих випадках, коли це пе­редбачено КПК; затверджує обвинувальні висновки (постанови); на­правляє кримінальні справи до суду. Прокурор, відповідно до ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», вправі порушувати кримінальні справи за будь-якими статтями КПК;

2. вирішує питання про допущення захисника до участі в справі.

Прокурор здійснює також інші повноваження, надані йому кримі­нально-процесуальним законодавством. Так, прокурор затверджує:

- постанову про передачу справи від органа дізнання слідчому (ст. 104 КПК);

- постанову про ексгумацію трупа (ст. 192 КПК);

- постанову про направлення справи до суду для вирішення пи­тання про застосування примусових заходів медичного характеру (ст. 418 КПК).

Прокурор дає згоду: 1) з постановою слідчого про направлення справи до суду для вирішення питання про звільнення особи від кри­мінальної відповідальності; 2) на зміну, скасування запобіжного захо­ду, обраного ним або за його згодою (ч. 4 ст. 165 КПК); 3) направлення справи до суду у частині доведеного обвинувачення (ч. З ст. 156 КПК); 4) постанову про направлення справи до суду для вирішення питання про поміщення неповнолітнього у приймальник-розподільник (ст. 7³ КПК); 5) на подання слідчого про огляд житла чи іншого володіння особи, обшук житла чи іншого володіння особи, примусову виїмку з житла чи іншого володіння особи, виїмку документа виконавчого про­вадження, накладення арешту на кореспонденцію, знаття інформації з каналів зв'язку, направлення обвинуваченого на стаціонарну судово- медичну або судово-психіатричну експертизу; 6) на подання про звіль­нення від кримінальної відповідальності у зв'язку з амністією.

Прокурор вносить подання до суду у зв'язку з декриміналізацією діяння (п. 21 Заключних та Перехідних положень КК України).

Прокурор розглядає та вирішує скарги на дії, бездіяльність та по­станови органів дізнання та слідчих.

Прокурор розглядає заяви про відвід особи, яка провадить дізнан­ня, та слідчого (ст. 60 КПК).

Прокурор у межах своєї компетенції вирішує спори про підслід­ність (ст. 117 КПК).