§ 3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной Рос­сии дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности^*. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происхо­дит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправле­ния: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали пер­воначально наряду с наместниками.

*См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995.

Выборные губные учреждения образовывались для преследо­вания разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали при­езжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение - губную избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась чешскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осущест­вляли они и судебную власть.

В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанав­ливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и зем­ские) продолжали существовать при воеводской системе управ­ления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначаль­но осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учрежде­ниям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отноше­нию к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоя­тельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюро­кратической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одно­временно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть рас­пространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистра­тами. Это были выборные сословие-общинные учреждения город­ского самоуправления. В компетенцию магистратов входили во­просы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управле­ния, с одной стороны, и земским элементом в уездном и город­ском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчи­нении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственно­го вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Ека­терине II, в последней четверти XVIII века, были заложены осно­вы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.^* Основы системы местного управ­ления были установлены в таких актах, как Учреждение о губер­ниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

* См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Спб., 1907. С. 198-206; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст. Исторический очерк. Птг., 1917. С. 47-91.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также воз­ложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц мест­ной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались долж­ности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделен­ный широкими полномочиями по надзору за местным управле­нием и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и «верх­няя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы «общая городская дума» и ее исполнительный орган - «шестигласная дума». Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выбор­ных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шес­тигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государст­венных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капи­тана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако «наличность в числе губернских и уездных учрежде­ний того времени выборных, - по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, - еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение выбор­ных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением». Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по от­ношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный Дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими об­ществами; в) сельскими обществами. Выборы производились со­ответственно на трех избирательных съездах. При этом у крес­тьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Не могли быть избраны в гласные: губер­наторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губерн­ские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые мини­стром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председа­телю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведо­вание местными хозяйственными делами. К ним относились:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сбо­рами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохра­нении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воин­ского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удов­летворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих граж­данских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижи­мое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имуществен­ным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Горо­довым положением от 16 июня 1870 г. и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в тече­ние XVIII века были полностью дезорганизованы. По сути Екате­рина II жалованною грамотою на права и выгоды городам Рос­сийской Империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделе­ны из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник - городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделе­ние в полицейском отношении и городов и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: город­ская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительствен­ной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы само­управления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверж­дению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие обществен­но-хозяйственные вопросы местной жизни.

Свое теоретическое обоснование в России земская и город­ская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

При Александре III были пересмотрены и Положение о зем­ских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостат­ки, которые выявила практика земского и городского самоуправ­ления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в объясни­тельной записке к проекту нового земского положения, состав­ленному под руководством графа Д.Толстого. В объяснительной записке указывалось, что «главные причины существующего не­устройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естествен­ным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через по­средство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда проис­ходит отсутствие единства и согласия в действиях правительст­венных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений поло­жений о земском и городском самоуправлении.

В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права из­бирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления по­падали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые Положения, отмечал: «Никакого органического, внутреннего единства земско­го и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного ду­ализма нарушено в смысле усиления правительственного воздей­ствия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слия­ния, остается старое раздвоение, с иной только окраской».

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следую­щие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательст­вом губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Численность гласных ко­лебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий госу­дарственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продолжить сессии на срок действитель­ной необходимости. Губернатор также давал разрешение на про­ведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглаше­ниях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения мини­стра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопро­сами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, а также чле­нов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Гу­бернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном зем­ском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избра­ния уездный земской управы был тот же, что и земской губерн­ской управы.

Для осуществления своих задач земским органам было предо­ставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (на­пример, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным соору­жениям.

Органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель мест­ной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполни­тельным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в город­ской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удов­летворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осу­ществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губерн­ской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, со­гласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представитель­ным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объясне­ний от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на дейст­вия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных ор­ганах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым поло­жением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвер­гаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановления­ми губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) нала­гались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутрен­них дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.

Специальным органом административного надзора за земскими городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губер­натор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой прокурор окружного суда, председатель губернской земской уп­равы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским и городским делам присутствие рас­сматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью орга­нов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить ре­шение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене реше­ния губернского присутствия, либо предлагал губернатору при­вести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд поста­новлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губер­натора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действова­ли органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сель­ский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием чле­нов общества, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сбор­щик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на обще­ственные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйствен­ной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в сред­нем 20 000 человек.

На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими долж­ностными лицами и помощь местной полиции.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого сельского общества, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сель­ских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном стар­шине.

Сотские и десятские являлись низшими органами общей по­лиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников.

Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных сле­дователей, местной полиции. Волостной старшина выступал как исполнительный орган «всех установленных властей», которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники^*. Положение о земских начальни­ках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как су­дебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назнача­лись министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

* См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Административное право. Ч. I. Спб. 1910. С. 270-274.

Земский начальник утверждал в должности волостных стар­шин, вправе был отстранить от должности всех сельских и во­лостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его за­конных требований аресту не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления - аресту не свыше семи дней и штрафу.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное прави­тельство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.