§ 3. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов мест­ного самоуправления имеет свою историю.

1. В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государст­венной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнитель­ных комитетов), проблема соотношения представительного орга­на власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных поло­жений:

а) конституционного закрепления права местных Советов ре­шать все вопросы местного значения;

б) признания всех основных полномочий во всех сферах мест­ной жизни за местными Советами, независимо от того, осущест­влял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня исключительных полномочий местно­го Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти законодательные положения, многие государствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный меха­низм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основа­нии, как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая «единая компетенция Совета»).

Данная концепция опиралась также на конституционный принцип полновластия, верховенства Советов в системе государ­ственных органов, согласно которому все государственные орга­ны были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика советской работы показала, что исполнитель­ные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчет­ные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Сове­та. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими про­ектов решений.

2. Становление местного самоуправления в Российской Феде­рации сопровождалось четким разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с За­коном РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

В качестве органа управления на местах Закон закрепил мест­ную администрацию, подотчетную местному Совету и руководи­мую главой администрации на принципах единоначалия.

При этом Закон установил определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе мест­ной администрации, руководителям органов и структурных под­разделений администрации, а также отменять акты местной ад­министрации, противоречащие законодательству и решениям Со­вета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администра­ции право опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим ре­шениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено фи­нансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил за местными Советами довольно значи­тельный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни:

утверждение бюджета, планов и программ социально-эконо­мического развития и отчетов об их исполнении;

образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения;

установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

установление порядка назначения на должность и освобожде­ния от нее руководителей муниципальных предприятий, учреж­дений и организаций;

определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участков;

утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучше­нии жилищных условий, и др.

3. После издания в конце 1993 г. указов Президента Рос­сийской Федерации по вопросам местного самоуправления, по­служивших основой реформирования системы местного само­управления, во взаимоотношениях органов местного самоуправ­ления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществляется советами или собра­ниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия:

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление местных налогов и сборов;

утверждение программы развития соответствующей терри­тории;

принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., изданный на основе и в развитие положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования.

Закон, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции. Ядро ком­петенции представительного органа составляют его исключитель­ные полномочия. Согласно статье 15 Закона в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления на­ходятся:

а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муници­пального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

г) установление местных налогов и сборов;

д) установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправле­ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотрен­ных уставами муниципальных образований.

Кроме того, закон предусматривает возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Представительному органу местного самоуправления по закону принадлежат также следующие права:

принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соот­ветствии с уставом муниципального образования (ст. 22);

установление порядка и условий приватизации муниципаль­ной собственности (ст. 29);

установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39);

образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федера­ции (ст. 41);

право законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта Российской Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компе­тенции представительного органа местного самоуправления, ус­танавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Российской Феде­рации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправле­ния Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетен­ция местной администрации, оставляет по существу открытым. Иные органы местного самоуправления - глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения - определяются муниципальным об­разованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответ­ствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных ор­ганов местного самоуправления, должностных лиц местного само­управления. При этом следует учитывать, что отдельные полно­мочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законо­дательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет вместе с тем некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если такая должность будет введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные долж­ностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соот­ветствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный на­селением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного само­управления, председательствовать на заседаниях представитель­ного органа местного самоуправления. Таким образом, допускает­ся возможность совмещения в руках главы муниципального обра­зования полномочий главы исполнительного органа, осуществля­ющего функции управления, и полномочий председателя предста­вительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального обра­зования и других выборных должностных лиц местного самоуп­равления в соответствии с уставом населению и представитель­ному органу местного самоуправления.

Исключительно важное значение для определения компетен­ции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграни­чении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Во­прос этот решается законами субъектов Российской Федерации. Прежний закон о местном самоуправлении (1991 г.) разграничи­вал предметы ведения и полномочия органов местного самоуп­равления разного территориального уровня: он содержал отдель­ные главы, посвященные полномочиям районного Совета и рай­онной администрации; городского Совета и городской админи­страции; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (главы 6-8).

В соответствии со статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 49-76 указанных глав прежнего закона о местном самоуправлении (1991 г.) применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, новому феде­ральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.