Глава 12. Территориальные основы местного самоуправления § 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связа­ны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определен­ных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства име­нуется административно-территориальным делением: оно высту­пает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делени­ем организуется государственная власть на местах. Администра­тивно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность госу­дарственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области^*, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Россий­ской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройст­ва, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

* Края и области в Российской Федерации получили статус субъектов Российской Федерации в 1992 г. после подписания Федеративного договора.

Местное самоуправление - это специфический уровень влас­ти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных орга­нов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территори­альных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-терри­ториальным делением государства и возможно ли несколько тер­риториальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), опреде­ляя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деле­ния. При этом союзный закон выделял первичный территориаль­ный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возмож­ность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Поня­тие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах рай­онов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправле­ния на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориально­го устройства, предполагающие отношения соподчинения орга­нов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности уз­ловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соот­ветствии со статьей 55 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был «отменять противоречащие законо­дательству решения нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, ко­торые по-прежнему находились в определенной финансово-эко­номической и организационной зависимости от районных орга­нов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской Федерации о рефор­мировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации на период поэтапной конституци­онной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.^*, нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу тер­риториальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других тер­риториях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориаль­ной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации органы местного само­управления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсове­та), то согласно указанному Положению на территориях, вклю­чающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сель­ского округа), совместным решением органов местного самоуп­равления мог быть создан единый орган местного самоуправле­ния соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «мест­ное самоуправление осуществляется в городских, сельских посе­лениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправ­ления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Граж­данским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образо­вание». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от преж­него связывает не с административно-территориальными едини­цами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществля­ется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня тер­риториальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправ­ление осуществляется на всей территории Российской Федера­ции в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ог­раничение права граждан на осуществление местного самоуправ­ления на отдельных территориях допускается Федеральным зако­ном в целях защиты конституционного строя, обеспечения обо­роны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, дру­гие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных еди­ниц, в границах которых осуществляется местное самоуправле­ние. Закон допускает возможность реализации местного самоуп­равления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъ­ектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправ­ления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской Федерации могут самостоятель­но определять территориальные единицы, в которых может осу­ществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы мест­ного самоуправления, Закон называет муниципальную собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправ­ления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является осно­ванием для отказа в образовании нового муниципального обра­зования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправ­ления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоедине­ния к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 За­кона предполагает возможность организации и функционирова­ния территориального общественного самоуправления на терри­тории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуп­равления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного само­управления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.