§ 2. Определение структуры и организационных форм осуществления местного самоуправления

Конституционный принцип самостоятельного определения на­селением структуры органов местного самоуправления означает, что вопрос о структуре органов может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов мест­ного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредст­венно. Данное положение Закона не исключает, однако, возмож­ности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти свое отражение в уставе муниципального образования, принима­емого уже представительным органом местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальные образования должны прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование, а также какова внутренняя организация этих органов.

Статьи 1 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется в виду представительный орган - выборный орган местного самоуправ­ления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Вместе с тем статья 15 Закона допускает возможность осуществления в отдельных поселениях полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования.

Кроме представительного органа местного самоуправления муниципальное образование должно определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. В соответствии с преж­ним Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) органом управления, осуществляющим данные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руково­дил глава местной администрации. Он осуществлял свои полно­мочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбо­ра разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

При этом следует принимать во внимание постановление Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Уста­ва - Основного Закона Читинской области»^*. Поводом к рас­смотрению дела послужил запрет Администрации Читинской об­ласти о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе части третьей статьи 112 Устава, которая предписывала органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении отметил, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муни­ципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституци­онного Суда Российской Федерации, областная Дума, принявшая Устав Читинской области всего этого не учла. Поэтому данное положение Устава Читинской области (ч. 3 ст. 112) было признано Конституционным Судом Российской Федерации не соответству­ющим Конституции Российской Федерации.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

В уставе муниципального образования, принимаемом предста­вительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят свое разрешение также вопросы орга­низации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования наци­ональных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответ­ствии с федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации.