Глава 11. Правовая основа местного самоуправления § 1. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют: Кон­ституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организа­ции и деятельности местного самоуправления. Кроме того, со­ставной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении^*.

* Россия, став членом Совета Европы, намерена присоединиться к Европей­ской Хартии о местном самоуправлении. См.: Собрание законодательства Россий­ской Федерации. 1996. № 8. Ст. 743.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Рос­сийской Федерации можно выделить три периода: первый период продолжался с 1990-1992 гг. по октябрь-декабрь 1993 г., вто­рой - с октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г. и, наконец, нынешний, третий период развития правовой основы местного самоуправления начался 1 сентября 1995 г. - в этот день вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивающий конституционные положения о местном самоуправлении.

1. Формирование правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации относится к 1990-1991 гг. Именно в эти годы происходит переход к новым принципам организации мест­ной власти, принимаются первые законы о местном самоуправ­лении: 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Соответствующие изменения были внесены в Консти­туцию СССР и Конституцию РСФСР.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^* определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономи­ческого развития территории, охраны окружающей среды. Сою­зный закон о местном самоуправлении устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах администра­тивно-территориальных единиц. В качестве основы местного хо­зяйства союзный закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. В соответствии с данным законом союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.

* Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

В Российской Федерации Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г.^* (Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исто­рических, национально-этнических и иных особенностей, на ос­нове Конституции и законов Российской Федерации, конститу­ций и законов республик в составе Российской Федерации.

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

Российский закон о местном самоуправлении в отличие от союзного закона ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный закон - понятие «коммунальная собственность». Местное само­управление в соответствии с российским законом осуществля­лось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах адми­нистративно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации зако­нов о местном самоуправлении данных республик, а также при­нятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на под­ведомственной территории.

В соответствии с российским законом о местном самоуправ­лении Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комите­ты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему мест­ному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распоря­дительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отме­нены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депу­татов.

Таким образом, можно заключить, что Закон Российской Фе­дерации о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главен­ствующую роль местного Совета в системе местного самоуправ­ления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодатель­ству решения местных Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были при­няты законы: «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.

Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влия­ния на становление местного самоуправления. Выборы глав мест­ной администрации должны были состояться в ноябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда на­родных депутатов Российской Федерации «Об организации ис­полнительной власти в период радикальной экономической ре­формы» от 1 ноября 1991 г. и принятым на его основе Указом Президента Российской Федерации «О порядке назначения глав администрации» от 25 ноября 1991 г. главы местной администра­ции назначались соответствующим главой вышестоящей админи­страции. 1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федера­ции «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, авто­номного округа, города федерального значения, районной, город­ской, районной в городе, поселковой и сельской администра­ции»^*. Данный Закон, однако, не исключал возможность прове­дения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом Российской Федерации «О выборах главы администрации»^** от 24 октября 1991 г.

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 561.

** Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.

Не выполненными оказались и многие важные законодатель­ные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуп­равления, например статья 9 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнитель­ных органов государственной власти республик в составе Россий­ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»^* от 15 апреля 1993 г., предусматриваю­щая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета.

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1993. № 18. Ст. 635.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался в данный период Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»^*, при­нятым 27 октября 1989 г., т.е. еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На основе этого Закона в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. получили статус представительных органов местного самоуправления. Пра­вовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

* Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. в соответствии с конституционными полномочиями федеральных органов государственной власти в сфере организации местной власти достаточно подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и мест­ной администрации. Из нынешних субъектов Российской Феде­рации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления: законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов. Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа согласно статье 9 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы админи­стративно-территориального деяния, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т.д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции Российской Федерации. Дан­ный Договор отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собствен­ное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Феде­рации признавалось право принимать по данным вопросам зако­ны и иные правовые акты.

2. Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента Российской Федерации по вопро­сам местного самоуправления, изданные в рамках полномочий Президента Российской Федерации, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указами Президента Россий­ской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»^* от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»^** от 26 октября 1993 г. деятельность мест­ных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государст­венной власти субъектов Российской Федерации было рекомен­довано осуществлять реформу местного самоуправления в соот­ветствии с положениями Указа Президента Российской Федера­ции от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924.

** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Фе­дерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. 29 октября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления^*. Орга­нам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных основных положений.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4197.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного само­управления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федера­ции «О некоторых мерах по оказанию государственной поддерж­ки местного самоуправления»^*, в котором содержалось поручение Правительству Российской Федерации разработать проект Феде­ральной программы государственной поддержки местного само­управления.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3944.

22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О гарантиях местного самоуправления»^*, который содер­жал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Данный Указ Прези­дента Российской Федерации предусматривал, в частности, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа мест­ного самоуправления. Кроме того, этот Указ признал недейству­ющими статьи главы второй Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., регулирую­щие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей Закона, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071.

Начавшийся на основе указов Президента Российской Феде­рации процесс реформирования местного самоуправления зало­жил новые основы организации местного самоуправления. Преж­де всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал имено­ваться главой местного самоуправления. По существу утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента Российской Федерации послужили право­вой базой для принятия субъектами Российской Федерации со­ответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Вместе с тем надо иметь в виду, что указы президента Россий­ской Федерации по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня офици­ального ее опубликования по результатам всенародного голосо­вания). Государственная Дума Федерального Собрания Россий­ской Федерации, давая оценку указам Президента Российской Федерации, а также нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, принятым с октября 1993 г., отметила в своем постановлении «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» от 10 июня 1994 г., что данные акты сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции Российской Феде­рации, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами, констатировалось в названном постановлении Государст­венной Думы, не обеспечивались конституционные права населе­ния на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управ­лении муниципальной собственностью. В постановлении Государ­ственной Думы также отмечалось, что оказался не выполнен Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» в части приведения актов Президента Российской Федерации и Прави­тельства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответство­вала конституционной модели местного самоуправления. Это по­ложение усугублялось отсутствием нового Федерального закона о местном самоуправлении.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 28 августа 1995 г. был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликова­ния - вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. Статья 55 этого Закона устано­вила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. Новый Закон также сохранил действие статей 49-76 (закрепляющих полномочия местной администра­ции) и статей 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые применяются в части, не противоречащей Конституции Россий­ской Федерации и новому Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в фор­мах, предусмотренных статьями 24 и 27 Федерального закона. В данных статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 56).

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность временного регулирования отдельных отношений, предусмотренных данным Законом. Согласно статье 57 Закона впредь до принятия субъектами Российской Федерации законов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Российской Фе­дерации, могут регулироваться уставами муниципальных образо­ваний, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом за исключением вопросов, указанных в пунктах 1, 2 статьи 56.

Закон содержит специальную статью 62 «О формировании правовой основы местного самоуправления в соответствии с на­стоящим Федеральным законом». В ней содержатся положения, адресованные Правительству Российской Федерации, о разработ­ке и представлении на рассмотрение Государственной Думе:

проектов федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Федеральным законом;

проектов законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

проектов законодательных актов, устанавливающих ответст­венность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осущест­влению прав граждан на местное самоуправление, включая от­ветственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Статья 58 Закона установила срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона. Однако 17 сентября 1995 г. Президент Российской Феде­рации издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуп­равления», в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Рос­сийской Федерации законодательной базы, необходимой для про­ведения выборов и функционирования органов местного самоуп­равления» и отсутствие федерального законодательства о форми­ровании финансовой и материальной базы местного самоуправ­ления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом. В соответствии с пунктом 2 статьи 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» 1 марта 1996 г. истекли сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государст­венными должностными лицами, органами государственной влас­ти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» было подчеркнуто, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствую­щих изменений в Федеральный закон. В этой связи применение Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и в органы местного самоуправления», устанав­ливающие сроки проведения муниципальных выборов, по мне­нию Комитета, недопустимо. Конституция Российской Федера­ции (ч. 1 ст. 90) установила, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, ус­тановление же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. противоречий Феде­ральному закону (п. 1 ст. 58)^*. Соответствующие изменения в Федеральный закон, предусматривающие новые сроки проведе­ния муниципальных выборов, были внесены Федеральным зако­ном от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»^**.

* См.: Российская Федерация. 1996. № 9. С. 21.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1917.

Создание эффективной системы местного самоуправления - процесс длительный. Новый Федеральный закон лишь определил основные направления реформы местного самоуправления и за­крепил основы ее правового механизма. Предстоит выполнить большой объем законодательной, финансово-экономической и организационно-методической работы на федеральном уровне, и прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации.

Основополагающие принципы местного самоуправления, за­крепленные в Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» должно найти свое воплощение не только в правовом механизме обеспечения местного самоуправления, но и в практической деятельности органов местного самоуправ­ления.