§ 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления

Характерной чертой организации и деятельности местных советских органов власти являлись коллегиальные начала в орга­низации и деятельности Советов, их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю организацию работы Советов и их органов.

Становление местного самоуправления в Российской Федера­ции сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руко­водстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило при­крытием безответственности местной номенклатуры перед насе­лением. В целях утверждения принципа индивидуальной ответст­венности и устранения коллективной безответственности в дея­тельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации... Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на прин­ципах единоначалия» (ст. 30).

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляя коллегиальный порядок деятельности предста­вительного органа местного самоуправления (ст. 15), оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятель­ности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на ос­нове коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муници­пальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального об­разования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образова­ния, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-право­вые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений: это прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необхо­димого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересован­ных предприятий, учреждений, организаций), в работе депутат­ских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. Принцип коллегиальности предполагает также создание необхо­димых условий депутатам представительного органа для их актив­ного и конструктивного участия в подготовке и принятии реше­ний: депутаты должны иметь возможность заблаговременно оз­накомиться с проектами решений, получить необходимую инфор­мацию, свободно высказывать свое мнение, а также предложе­ния, замечания по обсуждаемому представительным органом во­просу.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть по­строена деятельность органов управления в системе местного самоуправления, допускает возможность использования и колле­гиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам уп­равления местной жизнью. Так, практика местного самоуправле­ния показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руково­дителей структурных подразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательные функции.