§ 4. Устав муниципального образования

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправ­ления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компе­тенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоя­тельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществле­ния местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления - все это предопределило необходи­мость появления в системе нормативных правовых актов о мест­ном самоуправлении уставов муниципальных образований.

Необходимо отметить, что прежний российский закон о местном самоуправлении (1991 г.) предусматривал принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном само­управления. Поселковый и сельский Совет согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправ­лении. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Статья 8 данного Закона определяет круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального об­разования, принципы его разработки, принятия и порядок госу­дарственной регистрации.

В соответствии с Федеральным законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Вологодской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Вологодской области» от 13 декабря 1995 г. устав муниципального образования направляется для ре­гистрации в управление юстиции Администрации Вологодской области главой соответствующего муниципального образования (если эта должность предусмотрена уставом муниципального образования) либо председателем представительного органа местного самоуправления. Заявление о регистрации рассматривается органом юстиции в месячный срок со дня его поступления. По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. При регистрации устава главе муниципального образования или уполномоченному представителю выдается свидетельство о регистрации единого образ­ца. Сведения о регистрации устава муниципального образования вносятся в Государственный реестр уставов муниципальных образований Вологодской области, открытый для всеобщего озна­комления. Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия фе­деральному или областному законодательству, могут быть обжа­лованы в суд.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и орга­нами местного самоуправления (ст. 8).

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, нацио­нальные и иные местные традиции, так как согласно статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмб­лемы и т.п.

Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их пере­чень содержится в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государ­ственной власти.

В-третьих, устав муниципального образования определяет ор­ганизационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы.

В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуп­равления. При этом следует иметь в виду, что согласно статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» наличие выбор­ных органов местного самоуправления муниципальных образова­ний является обязательным.

Органы местного самоуправления должны быть наделены ус­тавом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Устав муниципального образования закрепляет статус и соци­альные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц мест­ного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, чле­нов других выборных органов местного самоуправления и выбор­ных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.

В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу.

Уставом муниципального образования определяются выбор­ные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юри­дическими лицами.

В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как мест­ный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граж­дан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населе­ния в осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должност­ного лица местного самоуправления.

В-шестых, уставом муниципального образования определяют­ся экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распо­ряжения муниципальной собственностью.

В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регу­лироваться вопросы организации местного самоуправления, обу­словленные компактным проживанием на территории муници­пального образования национальных групп и общностей, корен­ных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компе­тенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие норма­тивные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламен­ты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.