§ 2. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоя­тельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компе­тенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуп­равления. Следовательно, государство признает местное самоуп­равление в качестве самостоятельного уровня осуществления на­родом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособ­лена от государственной власти и действовать в известных пре­делах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятель­ности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федера­ции положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями еди­ной иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности ниже­стоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).

Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и госу­дарственными должностными лицами не допускается (ст. 14).

2. Самостоятельность определения населением структуры ор­ганов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 131). Следовательно, население впра­ве непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его органи­зационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле­ния, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учиты­вающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выно­сится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; на­именование выборных и других органов местного самоуправле­ния; срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность ор­ганов местного самоуправления, не вправе предусматривать обя­зательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. В постановлении Конституци­онного Суда Российской Федерации «По делу о проверке консти­туционности ряда положений Устава - Основного Закона Читин­ской области» от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуп­равления образовывать свои исполнительные органы, не соответ­ствует Конституции Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления», требуя в обязательном поряд­ке лишь наличия выборных органов муниципальных образова­ний. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образо­ваний^*.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7 Ст. 700.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправле­ния, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образо­вание органов местного самоуправления, кадровая политика на­ходятся в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» запрещает обра­зование органов местного самоуправления, назначение должност­ных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовая регламентация муниципальной службы, включаю­щая требования к должностям, статус муниципального служаще­го, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управ­ление службой, определяется уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

4. Контроль государственных органов за деятельностью орга­нов местного самоуправления имеет известные пределы, обуслов­ленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недей­ствительными по решению суда. Досрочное прекращение полно­мочий соответствующего органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица возможно по решению законодатель­ного (представительного) органа государственной власти субъек­та Российской Федерации с соблюдением особой процедуры, установленной статьей 49 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации».

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий определяется соответственно федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возла­гаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федера­ции, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Федераль­ному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантиро­ванные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому за­коном не допускается.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символи­ку), отражающую исторические, культурные, социально-эконо­мические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Рос­сийской Федерации допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий. При этом субъекты Российской Фе­дерации устанавливают законом гарантии учета мнения населе­ния при решении вопросов изменения границ муниципального образования.