§ 1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой право­вых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общест­венных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позво­лит отграничить муниципальное право от других отраслей рос­сийского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отно­шений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципаль­ного права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как «местное самоуправление».

Местное самоуправление представляет собой целостную сис­тему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопро­сы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправле­ние - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уро­вень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самосто­ятельно на основе федерального законодательства, законодатель­ства субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселе­ние, иная населенная территория, предусмотренная законода­тельством о местном самоуправлении, в пределах которых осу­ществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправ­ления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявле­ния граждан, решения органов местного самоуправления, приня­тые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образо­вания предприятиями, учреждениями и организациями независи­мо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходи­мо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя осо­бый уровень власти, являясь выражением власти народа, органи­зационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно выделить следующие отличительные признаки отно­шений, составляющих предмет муниципально-правового регули­рования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориаль­ный характер. Они возникают на местном (муниципальном) тер­риториальном уровне в процессе осуществления местного само­управления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавлива­ются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в грани­цах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сель­советов), районов (уездов) и т.п.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправ­ления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, опреде­ляется природой местного самоуправления. Суть местного само­управления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с реше­нием вопросов местного значения (ст. 130). Крут данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъ­ектов Российской Федерации о местном самоуправлении и нахо­дит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправ­ления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагива­ют все области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований во­просов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образова­ния, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправ­ления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе орга­низации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Более полное представление о структуре предмета муници­пального права дает его подразделение на следующие группы общественных отношений:

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражда­нами своей воли.

К данной группе отношений относятся отношения, возникаю­щие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав местного самоуп­равления, закрепляющий вопросы организации и структуры ор­ганов местного самоуправления муниципального образования. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут ре­шаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участво­вать в осуществлении местного самоуправления, относятся выбо­ры органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населе­ния в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (или могут решаться) населением непосредст­венно, а также формы и институты прямой демократии, обеспе­чивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах местного самоуправления муниципальных обра­зований на основе федерального законодательства и законода­тельства субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, форми­рованием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направлен­ной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципально­го образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общест­венные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальный служащий, осущест­вляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К этой группе отношений относятся также отношения, связан­ные с реализацией органами местного самоуправления конститу­ционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с реализацией решений, принятых государ­ственными органами.

3. Отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации.

Особенность этой группы отношений, входящих в предмет муниципального права, состоит в том, что данные отношения связаны не с решением непосредственно вопросов местного зна­чения, а с участием органов местного самоуправления в осущест­влении государственной политики на местном территориальном уровне. Это участие осуществляется в двух формах. Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, кото­рыми в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться органы местного самоуправления. Так в соответствии с действующим законодательством поселко­вая, сельская администрация производит регистрацию актов гражданского состояния. Вместе с тем статья 47 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) устанавливает, что акты гражданского состояния (рождение, заключение брака и др.) подлежат государственной регистрации. В данном случае посел­ковая, сельская администрация осуществляет отдельное государ­ственное полномочие.

Во-вторых, участие органов местного самоуправления в осу­ществлении государственных задач на местном территориальном уровне находит свое выражение в их деятельности по организа­ции и исполнению законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют со­зданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей, обеспечивают выполнение законо­дательства о всеобщей воинской обязанности и т.п.

Нормы муниципального права, регулируя данные отношения, закрепляют право граждан, проживающих на территории муни­ципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов го­сударственной власти и государственных должностных лиц.

Муниципальное право устанавливает, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы ор­ганов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенса­ции средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирова­ния обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на мест­ном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, зе­мельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Каждая отрасль права имеет такие «пограничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муници­пальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

В заключение можно дать следующее определение муници­пального права.

Муниципальное право Российской Федерации - это ком­плексная отрасль российского права, представляющая совокуп­ность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест­венные отношения, возникающие в процессе организации мест­ного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.