§ 4. Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Научная дисциплина муниципального права - новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990-1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появления союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права и научной дисциплины - муниципального права Российской Федерации. Вместе с тем научная дисциплина муни­ципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет в России глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались в дореволюционной Рос­сии. Хотя в тот период и не существовало специальной учебной дисциплины - муниципального права, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по во­просам земского и городского самоуправления, которая сегодня, наряду с другими источниками, составляет теоретическую основу муниципального права.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной Рос­сии изучались в рамках государственного и административного права.

В советский период развития нашей государственности прак­тически не использовались такие понятия, как «муниципалите­ты», «муниципальное управление» и т.п. Взгляды отдельных уче­ных, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов - полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Организация и деятельность местных Советов и их исполни­тельных комитетов регулировались нормами таких основных от­раслей права, как государственное (конституционное) право и административное право. Поэтому правовые аспекты деятельнос­ти местных органов власти и управления изучались соответствен­но науками государственного (конституционного) и администра­тивного права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их испол­нительных органов в целом, во всех их связях и проявлениях являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного (конституционного) и админи­стративного права и носящей в силу этого комплексный харак­тер^*. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти - Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государ­ственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

* См.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. Учебник. - М.: Юрид. лит., 1988; Советское строительство: Учебник / Под ред. А.А. Безуглова. - М.: Юрид. лит., 1985; Советское строительство. Учебник / Под ред. В.А. Пертцика. - М.: Юрид. лит., 1988.

Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уделяла вопросам орга­низации и деятельности местных Советов и их исполнительных комитетов.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятель­ности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований органи­зации и деятельности местных органов власти, научный инстру­ментарий во многом устарели. Однако научная дисциплина му­ниципального права не должна отбрасывать опыт научных иссле­дований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечест­венного государствоведения. Ведь наука имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего раз­вития.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права - это новая отрасль научных знаний, которая основыва­ется на принципиально иных, нежели наука советского стро­ительства, взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки совет­ского строительства), а организация и функционирование мест­ного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основыва­ется на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.