§ 2. Понятие, структура и принципы определения компетенции органов местного самоуправления

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

1. Первым составным элементом компетенции являются пред­меты ведения.

Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими за­дачами и целями на определенные виды общественных отноше­ний. Поэтому правовое регулирование компетенции органа мест­ного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обо­значения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуп­равления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» определяет пред­меты ведения местного самоуправления в целом, указывая вопро­сы местного значения, которые находятся в ведении муниципаль­ного образования.

Предметы ведения конкретных органов местного самоуправ­ления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации в уставах муници­пальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов мест­ного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуп­равления и местная администрация (орган управления муници­пального образования) - предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.

Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов по существу затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, ут­верждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы местной жизни, воздейст­вуя тем самым на муниципальные отношения во всех областях жизни муниципального образования.

Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местны­ми финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспе­чения жизнедеятельности населения муниципального образова­ния в соответствии с законами, уставом муниципального образо­вания.

К органам специальной компетенции относятся органы мест­ного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образова­ния местной администрации, органы охраны общественного по­рядка и т.д.

2. Второй элемент компетенции - права и обязанности - является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осу­ществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких облас­тях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве при характеристи­ке второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия», которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более, что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органа­ми. Так, представительный орган местного самоуправления ут­верждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это - исключительное право представительного органа местного само­управления, но в то же время - и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется пyтем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.

Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправ­ления выступают обычно как «права-обязанности», не означает что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самосто­ятельный характер. Права дают органам местного самоуправле­ния возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуп­равления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть «автоматически» утвержден. Представитель­ный орган может принять решение о необходимости его доработ­ки, внесения в него изменений и дополнений. В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправле­ния целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта Российской Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкрет­ного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправ­ления можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять кон­троль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использо­ванием конкретных правомочий, которые принадлежат предста­вительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представитель­ный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы опреде­ляют задачи, направления работы органов местного самоуправ­ления.

Полномочия конкретного характера всегда связаны с решени­ем определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

3. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Статья 4 Хартии гласит:

1) Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положе­ние не исключает предоставления органам местного самоуправ­ления в соответствии с законом отдельных конкретных полно­мочий.

2) Органы местного самоуправления в пределах, установлен­ных законом, обладают полной свободой действий для осущест­вления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3) Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полно­мочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4) Предоставляемые органам местного самоуправления полно­мочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установлен­ных законом.

5) При делегировании полномочий центральными или регио­нальными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

Данные положения Европейской Хартии о местном самоуп­равлении получили свое закрепление и развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации закрепляет самостоя­тельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Феде­рации и федеральными законами (ст. 133).

Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав мест­ного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного само­управления (ст. 14).

Согласно Закону муниципальным образованиям должна обес­печиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муни­ципальными образованиями (ст. 6).

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетен­цией в решении вопросов местного значения.

В уставе муниципального образования определяются компе­тенция и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» запрещает пере­давать полномочия органов местного самоуправления ассоциаци­ям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей де­ятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе пере­давать часть своих полномочий другим органам местного самоуп­равления. Например, на территории, включающей несколько му­ниципальных образований, совместным решением органов мест­ного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуп­равления.

Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отне­сенные к компетенции других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.

Компетенция органов местного самоуправления может вклю­чать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновре­менной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна го­сударству. Условия и порядок контроля за осуществлением орга­нами местного самоуправления отдельных государственных пол­номочий определяется федеральными законами и законами субъ­ектов Российской Федерации.