§ 7. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде), сельских поселениях

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществле­ние местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к другим территориям районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и т.п.

В советский период развития нашего государства район как административно-территориальная единица представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хо­зяйственной и культурной жизнью в сельских местностях. В сфере управления районных органов власти находились не только сельсоветы, поселки, станицы, но и города районного подчинения.

Район, как узловое звено системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуп­равления, которая сложилась на основе Закона РСФСР «О мест­ном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. Практика реализации данного закона свидетельствовала, что органы мест­ного самоуправления районных городов (ранее именовавшихся городами «районного подчинения»), поселков, сельских населен­ных пунктов по-прежнему находились в определенной финансо­во-экономической и организационной зависимости от районных органов власти. Так, районные Советы принимали решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсове­тов, районных городов. Они также были вправе отменять проти­воречащие законодательству решения нижестоящих местных Со­ветов (ст. 55 Закона).

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривает два основных варианта организации местного самоуправления на территории района (уезда). Первый вариант предполагает образование единого районного муници­пального образования, на территории которого отсутствуют какие-либо иные самостоятельные муниципальные образования (городские, сельские): в городских и сельских поселениях, распо­ложенных на территории района, не образуются самостоятель­ные органы местного самоуправления, обладающие правом фор­мировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структур­ные подразделения в городских и сельских поселениях, располо­женных на территории района; б) единая районная муниципаль­ная собственность; в) единый районный бюджет и т.д. Данная организация местного самоуправления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого район­ного муниципального образования. Конкретный порядок реше­ния данного вопроса определяется законом субъекта Российской Федерации. Образование единых районных муниципальных образований, которое наметилось в ряде субъектов Российской Федерации, обусловлено прежде всего слабостью финансово-эко­номической базы небольших городских и сельских поселений, которые зачастую не в состоянии эффективно обеспечить удов­летворение потребностей населения в различного рода услугах.

Другой вариант организации местного самоуправления в райо­не предполагает, что на территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (город­ские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является реше­ние вопросов о взаимодействии районных органов самоуправле­ния с городскими и сельскими поселениями, претендующими на статус самостоятельных муниципальных образований, разграни­чении источников доходов, объектов собственности между ними. Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» предус­матривает в этом случае принятие закона субъекта Российской Федерации, в котором разграничивались бы предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собствен­ности, источники доходов местных бюджетов. При этом Закон не допускает подчиненность одного муниципального образования другому.

Так, Закон Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» устанавливает: а) что относится к веде­нию муниципального образования, находящегося в границах тер­ритории другого муниципального образования (принятие и изме­нение своего устава, владение, пользование и распоряжение му­ниципальной собственностью, местные финансы, регулирование планировки и застройки своей территории и другие вопросы местной жизни); б) что относится к совместному ведению муни­ципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, и муниципального образо­вания, в границах территории которого оно находится (установ­ление местных налогов и сборов, комплексное социально-эконо­мическое развитие муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и другие вопросы местной жизни). При этом Закон закрепляет, что вопросы местного значения, не пере­численные в указанных выше перечнях, находятся в ведении того муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования. Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.

Однако приведенные варианты организации местного самоуп­равления в районе не исключают возможность иного решения данного вопроса. В ряде субъектов район признается уровнем государственного управления. Так, Устав Ленинградской области от 27 октября 1994 г. в статье 9 установил: «На территории Ленинградской области осуществляется государственное управ­ление и местное самоуправление. Государственное управление на местном уровне осуществляется главами администраций районов, назначаемыми губернатором Ленинградской области». При по­добной организации власти в районе орган, осуществляющий государственное управление в границах района, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию. При этом он не должен подменять городские, поселковые, сельские органы местного самоуправле­ния, действующие на территории района.

Особенности организации местного самоуправления в сель­ских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, чис­ленностью населения и другими факторами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность организации в них местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным обра­зованием; в) в составе единого районного муниципального обра­зования. В первом случае речь идет о крупных станциях, посел­ках, сельских населенных пунктах, имеющих достаточную фи­нансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета, самостоятельного решения вопросов местного значения. При этом возможно осуществление функций местного самоуправления как представительным и иными орга­нами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граж­дан и избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования. В двух других случаях население участвует в осуществлении местного самоуп­равления через выборы в волостные (окружные) или районные органы местного самоуправления, волостные (окружные) или районные референдумы, а также путем создания в своих поселе­ниях органов территориального общественного самоуправления и использования других форм местной демократии. Полномочных органов местного самоуправления данные поселения при этом не создают: их функции на территории этих поселений выполняют соответственно либо окружные (волостные) органы местного самоуправления, либо районные.