§ 6. Муниципальная служба

Понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах само­управления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., уста­новила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную дея­тельность по обеспечению исполнения полномочий государствен­ных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государст­венной должности государственной службы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюдже­та или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3).

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служ­ба - это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержа­нием органов и должностных лиц местного самоуправления, осу­ществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, ибо время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повыше­нию эффективности: как муниципальной, так и государственной службы. Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понима­ет профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Важное значение для понимания природы муниципальной службы имеет определение должностного лица, также содержа­щееся в статье 1 Закона. Под должностным лицом Закон понимает выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к катего­рии государственных служащих.

Статья 21 Закона определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

Таким образом, можно заключить: муниципальный служа­щий - это лицо, осуществляющее профессиональную деятель­ность на постоянной основе на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий и не относящееся к категории государственных служащих.

Основными задачами муниципальной службы являются:

а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образова­ния; б) обеспечение самостоятельного решения населением во­просов местного значения; в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; г) защита прав и законных интересов муници­пального образования.

Муниципальная служба основана на принципах: а) законности; б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяю­щих смысл и содержание деятельности органов местного самоуп­равления; в) равного доступа граждан к должностям муниципаль­ной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе; г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования; д) гласности в осуществлении муниципальной службы; е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ж) социальной и пра­вовой защищенности муниципальных служащих; з) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальное образование в соответствии с закрепляемой в его уставе структурой муниципальных органов имеет штатное расписание муниципальных должностей.

Муниципальные служащие согласно законодательству о муни­ципальной службе должны классифицироваться по группам. К лицам, замещающим муниципальную должность, предъявляются соответствующие квалификационные требования. Среди муни­ципальных служащих Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две категории должностных лиц местного самоуправле­ния: а) выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образова­ния полномочиями по решению вопросов местного значения (это может быть глава муниципального образования или иное лицо, наделенное уставом муниципального образования соответствую­щими полномочиями); б) должностное лицо местного самоуправ­ления, замещающее муниципальную должность путем заключе­ния контракта (трудового договора) и наделенное по должности организационно-распорядительными полномочиями (например, руководители структурных подразделений администраций).

Штатное расписание муниципальных должностей включает и иные муниципальные должности. Кроме того, в целях техничес­кого обеспечения деятельности органов местного самоуправления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным должностям.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправле­ния, основы правового статуса муниципальных служащих в Рос­сийской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципаль­ной службы.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

До принятия Федерального закона об основах муниципальной службы согласно статье 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяются ог­раничения, установленные федеральном законодательством для государственных служащих. Ограничения, связанные с государ­ственной службой и распространяющиеся в настоящее время на муниципальных служащих, содержатся в статье 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». К ним относятся ограничения, запрещающие: а) зани­маться другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогичес­кой, научной и иной творческой деятельности; б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверен­ных лиц; в) принимать участие в забастовках; г) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для про­паганды отношения к ним. В органах местного самоуправления, как и в государственных органах, нельзя образовывать структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. В законе содержатся и некоторые другие ограничения.