Глава 23. Полномочия местного самоуправления в области охраны общественного порядка

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» выделяют в качестве одной из функций органов местного самоуправления охрану общественного по­рядка.

Охрана общественного порядка - необходимое условие под­держания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства.

Охрана общественного порядка предполагает прежде всего обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах. Уголовный кодекс Российской Федерации (раздел IX) предусматривает уголовную ответствен­ность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, относя к данному виду следующие пре­ступления: а) преступления против общественной безопасности (массовые беспорядки, хулиганство, вандализм, нарушение пра­вил пожарной безопасности и др.); б) преступления против здо­ровья населения и общественной нравственности (нарушение санитарно-эпидемиологических правил, организация объедине­ния, посягающего на личность и права граждан, организация или содержание притонов для занятий проституцией и др.); в) эколо­гические преступления (загрязнение вод, атмосферы, незаконная охота и др.).

Федеральная целевая программа по усилению борьбы с пре­ступностью на 1996-1997 гг., утвержденная постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г., указывает на тревожные процессы, которые наблюдаются в динамике улич­ной преступности. На улицах и в других общественных местах совершается каждое десятое преступление, отмечается рост со­вершенных здесь убийств и изнасилований. Происходят негатив­ные изменения в демографической структуре и ценностных ори­ентаций лиц, совершивших преступления, что находит свое отра­жение в интенсивном пополнении преступной среды несовер­шеннолетними, женщинами, лицами, не имеющими постоянного источника дохода. Пока еще не получила развития практика создания домов ночного пребывания для лиц без определенного места жительства и занятий, не создана сеть и материально-тех­ническая база специальных учебно-воспитательных учреждений. Вместе с тем увеличена плотность сил обеспечения порядка на улицах и в других общественных местах, а также на объектах транспорта. В 53 регионах созданы центры психолого-педагоги­ческой реабилитации несовершеннолетних^*. Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призвана решать милиция общественной безопас­ности (местная милиция). Она была сформирована на основе Закона Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г.

* См.: Российская газета. 1996. 24 июля.

В соответствии с этим Законом милиция в Российской Феде­рации подразделяется на криминальную, основными задачами которой являются предупреждение, пресечение и раскрытие пре­ступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от правосудия, и милицию обществен­ной безопасности (местную милицию).

Основными задачами милиции общественной безопасности (местной милиции) являются обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение обще­ственной безопасности, предупреждение и пресечение преступ­лений и административных правонарушений, раскрытие пре­ступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также оказание в пределах ком­петенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям^*. Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. было утверждено Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации^**. Милиция общественной безопасности (местная ми­лиция) является составной частью милиции Российской Феде­рации и входит в структуру Министерства внутренних дел Рос­сийской Федерации. В районах, городах милиция общественной безопасности (местная милиция) создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соот­ветствующих отделов (управлений) внутренних дел. В состав милиции общественной безопасности (местной милиции) соглас­но Положению о ней входят: дежурные части; участковые ин­спектора милиции; изоляторы для временного содержания за­держанных и заключенных под стражу лиц; специальные при­емники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы милиции, государственной автомобильной инспекции и другие подразде­ления. Эти подразделения милиции общественной безопасности (местной милиции) содержаться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления с учетом местных ус­ловий и необходимости усиления борьбы с нарушениями об­щественного порядка вправе выделять дополнительные финан­совые средства для создания новых или увеличения сверх нор­мативов штатной численности уже существующих подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), а также для укрепления ее материально-технической базы, в том числе за счет привлечения финансовых ресурсов предпри­ятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных взносов и пожертвований объединений и граждан.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563.

** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 562.

Однако следует учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, относит к ведению муниципальных образований также организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осу­ществление контроля за их деятельностью. Таким образом, Закон предполагает формирование и функционирование муниципаль­ных органов охраны общественного порядка и устанавливает самостоятельность органов местного самоуправления при осу­ществлении охраны общественного порядка.

В целях создания правовых, организационных и материальных основ реализации положений Закона Президент Российской Фе­дерации издал Указ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. ^*

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.

Предполагается разработка и принятие законов, предусматри­вающих комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел, с учетом определения условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественно­го порядка своих полномочий, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации. Органам местного самоуправления рекомендуется предусматривать в уста­вах муниципальных образований выборность населением руково­дителей муниципальных органов охраны общественного порядка^*. В решении задач по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования участвуют комис­сии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюда­тельная, которые создаются при органах местного самоуправле­ния (при местной администрации).

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.

Административная комиссия образуется для рассмотрения дел о совершении административных проступков и наложения на виновных лиц взысканий в административном порядке. Административные комиссии рассматривают дела об административных проступках, отнесенные к их ведению Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Главными задачами комиссии по делам несовершеннолетних являются организация работ по предупреждению безнадзорнос­ти, правонарушений; устройство и охрана прав несовершеннолет­них; координация усилий всех заинтересованных органов, орга­низаций, учреждений по решению указанных вопросов. Комис­сии по делам несовершеннолетних рассматривают в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных право­нарушениях дела о правонарушениях, совершенных несовершен­нолетними, а также в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих (в случаях, указанных в законе).

Наблюдательные комиссии участвуют в осуществлении кон­троля за соблюдением законности в местах лишения свободы, в решении вопросов, связанных с социальной поддержкой граж­дан, отбывших наказание в местах лишения свободы и нуждаю­щихся в такой помощи.

Представительные органы местного самоуправления вправе формировать постоянные депутатские комиссии по вопросам охраны общественного порядка, прав и свобод граждан, которые не наделены какими-либо властными полномочиями: они осу­ществляют подготовку к рассмотрению представительным ор­ганом проектов решений, предложений по проблемам общест­венной безопасности на территории муниципального образо­вания.

Д ля обеспечения охраны общественного порядка органы мест­ного самоуправления могут привлекать граждан, общественные организации, предприятия, используя для этого различные орга­низационно-правовые формы. Одной из таких форм являются народные дружины, получившие в прежние годы широкое раз­витие в городах, поселках, селах. Используется эта форма участия граждан в охране общественного порядка и сегодня. Более того, в ряде случаев деятельность народных дружин стимулируется государством. Так, Правительство Российской Федерации приня­ло специальное постановление «О порядке привлечения граждан к охране государственной границы Российской Федерации», которым был утвержден Порядок привлечения граждан к охране государственной границы^*. В соответствии с этим постановлением в районе, городе решениями соответствующих органов мест­ного самоуправления могут создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного самоуправления, команди­ров народных дружин, структурных подразделений Пограничных войск Российской Федерации.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1545.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномо­чий содействуют судебным органам, прокуратуре в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образо­вания. Правоохранительные органы осуществляют подготовку и направление в необходимых случаях информационных материа­лов по вопросам борьбы с преступностью органам местного само­управления. Координацию деятельности правоохранительных ор­ганов на территории городов, районов осуществляют в соответ­ствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Фе­дерации»^* соответствующие прокуроры. Руководители органов местного самоуправления могут приглашаться на координацион­ные совещания, которые созываются прокурорами городов, рай­онов^**.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

** См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1996. № Ст. 1958.

Охрана общественного порядка предполагает неукоснитель­ное соблюдение прав и свобод граждан, пресечение любых дей­ствий, направленных на их нарушение. Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправления по вопросам реализа­ции и защиты своих конституционных прав и свобод. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуп­равления обязаны рассматривать индивидуальные и коллектив­ные обращения граждан и давать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральный закон «О защите прав потребителей» (в редакции от 9 января 1996 г.) предоставляет органам местного самоуправления обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с иска­ми о признании действий продавца или организаций, выполняю­щих функции продавцов, противоправными в отношении неоп­ределенного круга потребителей и прекращении этих действий^*. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не имеющих органов внутренних дел, являются органами реги­страции учета граждан, которые реализуют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства^**. Органы местного самоуправления решают организационно-правовые и иные вопросы, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст.140.

** См.: Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 17 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2939.

Т рудовые арбитражи, рассматривающие в соответствии с за­коном^* коллективные трудовые споры, информируют в случае необходимости органы местного самоуправления о возможных социальных последствиях коллективного спора, ибо работники в целях защиты своих трудовых прав вправе использовать собра­ния, митинги, демонстрации, пикетирование, а также право на забастовку. Органы местного самоуправления обязаны принять зависящие от них меры для обеспечения в период забастовки общественного порядка. В тех случаях, когда остановка работы в организациях и на предприятиях связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья, при проведении забастовки должен быть обеспечен минимум необходимых работ (услуг). Он опреде­ляется соглашением сторон коллективного трудового спора со­вместно с органом местного самоуправления. В случае недости­жения соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанав­ливается органом местного самоуправления.

* См.: Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» от 23 ноября 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4558.

Органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции меры по обеспечению безопасности дорож­ного движения, самостоятельно решая в соответствии с Федераль­ным законом «О безопасности дорожного движения» от 10 де­кабря 1995 г.^* эти вопросы. Органы местного самоуправления принимают меры к обустройству дорог, которые находятся в их ведении; вводят временное ограничение или прекращение дви­жения транспортных средств на дорогах в целях обеспечения безопасности дорожного движения; осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4873.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом обеспечивают противопожарную безопасность в муниципальном образовании. К их ведению относится организация муниципаль­ной пожарной службы. В настоящее время, согласно Федераль­ному закону «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994г., действуют государственная противопожарная служба, ведомственная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана. Муни­ципальную пожарную службу еще предстоит сформировать.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» относит к полномочиям органов местного самоуправления в области пожар­ной безопасности:

организацию выполнения и осуществления мер пожарной без­опасности;

участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;

выделение в местных бюджетах расходов на пожарную без­опасность;

создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном по­рядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местно­го бюджета (муниципальной пожарной службы);

установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности;

содействие деятельности добровольных пожарных и объеди­нений пожарной охраны.

Органы местного самоуправления предоставляют доброволь­ным пожарным социальные гарантии, определяют предельную численность добровольных пожарных и график дежурств населе­ния службы в подразделениях пожарной охраны.

Закон возлагает на органы местного самоуправления обязан­ность организовывать обучение населения мерам пожарной без­опасности.

Органы местного самоуправления могут входить в состав уч­редителей фонда пожарной безопасности - не имеющей членст­ва некоммерческой организации, создаваемой в целях реализации мер пожарной безопасности. Типовой устав фонда пожарной безопасности утверждает постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 12 июля 1996 г. ^*

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 30. Ст. 3653.

В случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпи­демий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местного самоуправления осуществляют предусмотренные законодательством действия по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и прав.

До недавнего времени руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами на территории муниципальных образований, осуществляли штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, яв­лявшиеся подразделениями органов местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации» от 27 мая 1996г. ^* признал необходимым реорганизовать эти штабы в органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в соста­ве или при органах местного самоуправления. Порядок реоргани­зации штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям устанавливается Председателем Правительства Рос­сийской Федерации, являющимся по должности Начальником гражданской обороны Российской Федерации.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2671.

По согласованию с органами местного самоуправления уста­навливается численность военнослужащих Войск гражданской обороны, проходящих военную службу в органах, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органах местного самоуправления.

Органы местного самоуправления совместно с военными ко­миссариатами организуют воинский учет и призыв граждан на военную службу^*. В соответствии с Положением о воинском учете, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 г.^**, воинский учет граждан осу­ществляется военными комиссариатами по месту их жительства. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный учет граждан осуществляют органы местного самоуп­равления.

* См.: Закон «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер­ховного Совета Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 326; Собрание законода­тельства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1597.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 13. Ст. 1152.

Первоначальная постановка гражданина мужского пола на воинский учет осуществляется районной или городской комис­сией по постановке граждан на воинский учет в год достижения гражданином 17-летнего возраста. Состав комиссии утвержда­ется соответствующим органом местного самоуправления. Комиссия обязана организовать медицинское освидетельствование гражданина в целях определения его категории годности к воен­ной службе и принять решение о постановке гражданина на воинский учет или об освобождении его от воинской обязан­ности по состоянию здоровья. Порядок освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу утвержден постановлением Пра­вительства от 20 апреля 1995 г.^* Согласно этому постановлению персональный состав врачей-специалистов и среднего медицин­ского персонала утверждается соответствующим органом мест­ного самоуправления.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 19. Ст. 1758.

Призыв граждан на военную службу организует соответст­вующий орган местного самоуправления (местная администра­ция) совместно с военным комиссаром.