§ 3. Местный бюджет и другие местные финансы

Финансовые средства муниципального образований, т.е. сово­купность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают: а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; г) средства, моби­лизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.).

Формирование и использование местных финансовых ресур­сов, находящихся в распоряжении муниципального образования, осуществляется им самостоятельно.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, призванные, согласно статьям 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации», обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют государственную финансовую поддержку муниципальных обра­зований. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным муниципальным образованиям Конституцией Российской Федерации и федеральными зако­нами, законами субъектов Российской Федерации полномочиям по решению вопросов местного значения.

Вопросы формирования и использования местных финансо­вых ресурсов решаются соответствующими органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, непо­средственно населением муниципального образования.

Законодательную основу местных финансов составляют: Кон­ституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «Об основах бюджет­ных прав и прав по формированию и использованию внебюджет­ных фондов представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправле­ния» от 15 апреля 1993 г.^*, Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.^**, другие федеральные законы, конституции, уста­вы и законы субъектов Российской Федерации.

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

** См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер­ховного Совета Российской Федерации. 1992. № 11. Ст. 527.

В советский период развития нашего государства все дейст­вующие на территории Российской Федерации бюджеты, вклю­чая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государ­ственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, явля­ясь частью финансовой системы Российской Федерации, сущест­вуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Вместе с тем для расчетов и анализа при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориаль­ных уровнях управления законодательством было введено поня­тие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов нижестоя­щих территориальных уровней и бюджета соответствующего на­ционально-государственного или административно-территориального образования^*. Данные консолидированные бюджеты в отли­чие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

* См.: Статьи 1 и 3 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов предста­вительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, облас­тей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

Так, в соответствии с Законом Архангельской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Архангельской области» от 26 января 1995 г. консолидированный бюджет Архан­гельской области образуется органами исполнительной власти области как расчетно-учетный показатель состояния финансов области на основании свода бюджетов соответствующих терри­торий (ст. 1).

Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно форми­ровать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходова­ния бюджетных средств;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (дан­ные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

правом на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ответственностью органов местного самоуправления за испол­нение местного бюджета.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местного бюджета включает прежде всего собственные доходы. К ним, во-первых, относятся местные нало­ги и сборы, которые устанавливаются органами местного само­управления самостоятельно. Перечень таких местных налогов и сборов содержится в Законе Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Закон относит к местным налогам следующие налоги:

а) налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

б) земельный налог. Порядок зачисления поступлений по на­логу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле;

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;

г) сбор за право торговли;

д) налог на рекламу;

е) сбор с владельцев собак;

ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов, а также прочие налоги и сборы.

Во-вторых, в доходы местных бюджетов зачисляются закреп­ленные доходы, т.е. доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государ­ственной пошлине» (в редакции от 31 декабря 1995 г.)^* государ­ственная пошлина за совершение нотариальных действий нота­риусами государственных нотариальных контор или уполномо­ченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, за государственную регистрацию актов гражданского со­стояния и в других случаях, предусмотренных законом, зачисля­ется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» в доход местного бюджета также зачисляются поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, часть прибыли муниципаль­ных предприятий, учреждений и организаций. Федеральные за­коны, законы субъектов Российской Федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным доходам местных бюджетов.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 19.

В-третьих, доходная часть местного бюджета пополняется за счет средств бюджетного регулирования местных бюджетов. К ним относятся регулирующие доходы, т.е. доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от федеральных налогов, налогов субъектов Российской Федерации или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на сле­дующий финансовый год. К регулирующим доходным источни­кам относятся, в частности, такие федеральные налоги, как налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц.

В-четвертых, в доходную часть местного бюджета может вхо­дить финансовая помощь в различных формах: дотации, субвен­ции, которые также относятся к средствам бюджетного регули­рования. Дотации и субвенции представляют собой денежные отчисления из вышестоящего бюджета в нижестоящий в качестве материальной помощи.

Дотация - это денежная сумма выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулиру­ющих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования, который в соответствии с законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция - это денежная сумма выделяемая на определен­ный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели и программы для выравнивания социально-экономического раз­вития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату предо­ставившему ее органу.

В-пятых, доходная часть местного, бюджета включает также средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переда­ваемые органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что данные финансовые средства ежегодно должны предусмат­риваться в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Россий­ской Федерации.

Кроме того, Закон предусматривает также компенсацию до­полнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органа­ми государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер компенсации опреде­ляется одновременно с принятием соответствующего решения.

Кроме собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций доходная часть местных бюджетов, в-шестых, может включать и заемные средства.

Необходимость в заемных средствах бывает обусловлена не­достаточностью собственных ресурсов для финансового обеспе­чения местных программ, строительства муниципальных объек­тов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета.

Заем - это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. В установленных законом случаях предусматривается и платность заемных средств.

Органы местного самоуправления могут использовать такие заемные средства, как процентные и беспроцентные ссуды, по­лучаемые из других бюджетов, краткосрочные кредиты коммер­ческих банков, доходы от местных займов.

Расходная часть местных бюджетов определяется предмета­ми ведения муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и про­грамм социально-экономического развития территорий. Кроме того, в расходной части местных бюджетов предусматривается финансирование отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ (часть первая) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, составляют муниципальную казну соответствующего му­ниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет га­рантии обеспечения минимальных местных бюджетов.

Минимальный местный бюджет - это расчетный объем до­ходов и расходов местного бюджета, доходы которого покрыва­ют минимально необходимые расходы местного бюджета, уста­навливаемые на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Необходимость формирования местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя была признана еще при принятии Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. В постановлении Верхов­ного Совета РСФСР о порядке введения в действие данного Закона содержалось поручение Совету Министров РСФСР раз­работать предложения по методике расчета нормативов бюджет­ной обеспеченности на одного жителя, а Верховным Советам республик в составе Российской Федерации рекомендовалось установить временные нормативы бюджетной обеспеченности в соответствии с методикой расчета этих нормативов^*. Принятый 15 апреля 1993 г. Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» ввел понятия «минимальный бюджет», «мини­мальные социальные и финансовые нормы и нормативы». Закон закрепил принципы определения минимального бюджета, соглас­но которым расходная часть минимального бюджета должна ис­числяться по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным соответст­венно представительным органом государственной власти Рос­сийской Федерации, иным вышестоящим представительным ор­ганом власти на основании действующего законодательства в пределах его финансовых возможностей^**. Практика реализации данного Закона показала, что при формировании бюджетов раз­личных уровней использовались одобренные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы в нату­ральном выражении, разработанные соответствующими минис­терствами и ведомствами. Однако эти нормы и нормативы не являлись минимальными и носили рекомендательный характер.

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011.

** Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет Российскую Федера­цию, как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво­бодное развитие человека (ст. 7). Решение этой важнейшей соци­альной задачи предполагает создание механизма, обеспечиваю­щего удовлетворение основных общественных потребностей в сферах, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Элементами формируемого сегодня механизма реализации кон­ституционных гарантий прав граждан в социальной сфере явля­ются установление в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных мест­ных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно Закону органы местного самоуправле­ния обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муни­ципальных образований, на уровне не ниже минимальных госу­дарственных стандартов, выполнение которых гарантируется го­сударством.

П резидент Российской Федерации в целях обеспечения реа­лизации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюдже­тов издал Указ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансо­вых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г.^*, в котором, в частности, содержится поручение Правительству Российской Фе­дерации разработать и внести в парламент Российской Федера­ции проект федерального закона о государственных минималь­ных социальных стандартах.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2666.

В соответствии с этим Указом Президента Российской Феде­рации Правительство Российской Федерации одобрило 3 июля 1996 г. социальные нормативы и нормы и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга­нам местного самоуправления использовать данные социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъ­ектов Российской Федерации и местных бюджетов^*.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 29. Ст. 3504.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», федеральные органы государственной власти, органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации обеспечи­вают муниципальным образованиям минимальные местные бюд­жеты путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных ис­точников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые устанавлива­ются законами субъектов Российской Федерации на основе нор­мативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают орга­нам местного самоуправления иные доходные источники феде­рального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправле­ния в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Правовой режим муниципальных вне­бюджетных фондов определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», Законом Российской Федерации «Об осно­вах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. Кроме того, представитель­ный орган местного самоуправления утверждает положение о каждом внебюджетном фонде. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются в соответствии с целевым назначением.