logo search
Территориальное_планирование_пр2

Общие сведения о современном градостроительном законодательстве

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы

Изучение 1) теоретической основы (некоторых элементов и институтов) правовой системы России; 2) общих принципов построения градостроительного законодательства РФ на основе Конституции РФ; 3) места градостроительного законодательства в системе российского законодательства.

Вы будете изучать

Соотношение понятий «система права» и «законодательство»; теоретические вопросы структуризации российских системы права и законодательства; определение сущности градостроительных правовых норм: градостроительное право или градостроительное законодательство.

После изучения темы вы сможете

Различать «систему права» и «законодательство»; на основе данного различения идентифицировать градостроительные правовые нормы как «градостроительное законодательство», а не как «градостроительное право»; определять трёхзвенную структуру градостроительного законодательства.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Градостроительная деятельность – как одна из разновидностей жизнедеятельности общества – сверхсложный институт социально-экономического и политического государственного управления. Комплексный подход к осуществлению градостроительного проектирования, затрагивает такие области, как экономика, экология, архитектура, юриспруденция, геология, социология, гидрология и множество других. Междисциплинарный характер теоретических и практических разработок и проектов, охватывает большой объём научного знания. В градостроительном проектировании рассматривается и анализируется комплекс проблем: вопросы экологии, территориально-пространственная организация, социально-экономическое обеспечение потребностей населения, обеспечение безопасности опасных антропогенных и природных объектов, правовые вопросы проектирования и другие. Документы градостроительного проектирования получили высокий юридический статус. В деятельности градостроительного проектирования участвует много заинтересованных в результатах градостроительной деятельности сторон (органы власти всех уровней, подавляющая часть населения, крупный и малый бизнес). Градостроительное проектирование оказывает непосредственное влияние на реальную жизнь в конкретном месте (от строительства казино до размещения атомной станции) – все эти и многие другие вопросы говорят о повышенной практической (и теоретической) значимости результатов градостроительной деятельности и, собственно, градостроительных документов.

Особенно это относится к России, которая, на наш взгляд, не достигла устойчивого состояния во многих сферах общественной жизни: производится постоянное реформирование чего-либо (общегосударственного административного управления, местного самоуправления), часто осуществляются революционные преобразования устоявшихся систем и институтов («монетизация» льгот, служба в армии по контракту, введение единого государственного экзамена в школе). В стране увеличивается значение юридического знания в социальной и личной областях, повышается (но недостаточно) правовая культура граждан. Явно выражен интерес к законам о наследовании имущества, правовым вопросам семейных отношений, налоговым «делам», вопросам частной собственности на землю и т.п.

Градостроительная деятельность влияет на каждого из нас. Влияет как в положительную сторону (появляются новые магазины «рядом с домом», прокладываются новые «удобные» дороги, строятся и обновляются объекты инженерно-технической инфраструктуры, обеспечивающие бесперебойную подачу электроэнергии, тепла, воды, газа), так и в отрицательную (существует проблема неудобного и вредного (противозаконного) уплотнения застройки, административные (субъективные, волюнтаристские) барьеры не позволяют построить «удобную» дорогу, пробелы в законодательстве исключают реальную возможность судебного обжалования неправомерных действий, например, застройщиков и др.).

Многообразие ситуаций, участие в них множества субъектов, мыслимые и, на первый взгляд, немыслимые комбинации вариантов решения спорных (конфликтных) вопросов создают типологию проблем, возникающих в ходе градостроительной деятельности.

Это могут быть частные случаи конфликтов, например, судебное разбирательство между гражданами (-ином) и застройщиком по поводу строительства нового объекта рядом с домом истца; «выяснение отношений» между двумя и более муниципальными образованиями по поводу конкретного прохождения административной границы между ними.

Возможны конфликтосодержащие ситуации, связанные с пробелами в законодательстве либо недостаточной его (законодательства) проработанностью, при которых латентный конфликт скрыт за формулировками в праве или вообще отсутствуют нормы, необходимые для решения того или иного вопроса. К примеру, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ 2004 года, Градостроительный кодекс РФ, Кодекс) не предоставляет права субъектам РФ определять состав и порядок подготовки планов реализации схем территориального планирования субъектов РФ. Тогда как федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют такие полномочия (по установлению состава и порядка подготовки планов реализации «своих» документов территориального планирования – смотри ч.1 ст.13; ч.1 ст.18 Градостроительного кодекса РФ).

К сожалению, не на последнем месте стоит проблема юридических коллизий, то есть противоречий внутри нормативных актов (либо различных, либо внутри одного). В частности, статья 86 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года №136-ФЗ (далее – Земельный кодекс РФ) предусматривает такую территориальную единицу, как пригородная зона. Логика же норм Градостроительного кодекса РФ, вместе с идеей реформирования административно-территориальной организации местного самоуправления, исключают её наличие.

В этом же проблемном ряду находится ситуация, при которой реализация норм одного закона производится без учёта норм другого закона. Например, при подготовке проекта планировки территории, призванного непосредственно проектировать планировочную организацию конкретного территориального элемента, не учитываются (игнорируются) собственники (и другие правообладатели) земельных участков, проектирование производится прямо «по этим участкам». Этого быть, естественно, не должно.

Наконец, существуют проблемы понимания, а точнее – непонимания новой идеологии Градостроительного кодекса РФ, вследствие которых совершаются действия, противоречащие «духу», идее (эйдосу) этого законодательного акта, нарушающие технологию градостроительного проектирования, предусмотренную им.

Количество градостроительно-правовых норм в современном российском законодательстве неуклонно растёт. Главным образом, речь идёт о принятии Градостроительного кодекса РФ, полностью посвящённого нормативно-правовому регулированию градостроительной деятельности. Однако, градостроительные нормы права содержатся не только в Кодексе, но и в других правовых актах различного уровня: они есть в Земельном кодексе РФ; в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ о МСУ); в Федеральном законе от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – ФЗ о переводе земель); в региональных и местных правовых актах.

По мере их накопления121 неизбежно встаёт вопрос об их институциональной структурной принадлежности, об определении места данных норм во всей правовой системе России. Такое теоретическое осмысление сущности градостроительно-правовых норм способствует «безболезненному вхождению» этих норм во всю материю правового регулирования общественных отношений, что является основой для дальнейшего практического развития законодательства в этой области.

Анализ существа градостроительных правовых норм предполагает уточнение некоторых институтов теории права, относящихся к рассматриваемой теме, без которых невозможно понимание всего предмета исследования. Предстоит выяснить, что такое «правовая система», «система права», «законодательства», «отрасль права», отрасль законодательства».

Итак, общее логическое продвижение будет дедуктивным – от общего к частному. Начать, соответственно, следует с «правовой системы».

Правовая система – это право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности – правовой идеологией и судебной (юридической) практикой. Другими словами, правовая система состоит из трёх элементов:

В дальнейшем в настоящей Теме будет рассматриваться только один из данных элементов – собственно право (в самом общем виде – система юридических норм).

Юридическая норма – это общеобязательное правило поведения, выраженное в законах, иных признаваемых государством источниках и выражающее в качестве критерия правомерно-дозволенного поведения субъектов права.

Для юридических норм характерна системность, которая выражается в наличии системы права – строения права, его подразделения на отрасли. Юридические нормы, формируясь по определённым признакам, структурируются в отрасли права. Отрасль права – главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. У каждой отрасли права, как правило, имеется своя отрасль законодательства123.

И отрасли права, и отрасли законодательства «имеют дело» с юридическими текстами, официально закреплёнными, зафиксированными в законах (юридическими) нормами права. Принципиальное различие состоит в том, что отрасль законодательства есть организация правовых текстов по форме, отрасль права – по содержанию124.

Каждая отрасль права имеет два основных признака, один из которых является определяющим для классификации данных отраслей. Эти признаки – предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования составляет комплекс однородных общественных отношений, подлежащий правовому воздействию. Например, уголовное право регулирует общественные отношения по охране прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества.

Метод правового регулирования определяется как способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. В теории права выделяют два основных метода нормативно-правового регулирования: централизованный (императивный, авторитарный) метод и децентрализованный (автономный, диспозитивный) метод.

Метод централизованного регулирования основывается на отношениях субординации, власти-подчинения. Правило поведения, которое формулируется при использовании этого метода, носит императивный и однозначно-обязывающий характер.

Метод децентрализованного регулирования основывается, прежде всего, на координации отношений между субъектами, которые находятся в юридически равных отношениях. Поэтому нормы, используемые при данном методе правового регулирования, формулируются таким образом, чтобы в границах нормы субъекты могли вступить в диалог, то есть самостоятельно договориться о правиле поведения, регулирующем их взаимоотношения125.

Ознакомившись с некоторыми теоретическими предпосылками для дальнейшего анализа, следует перейти к уяснению сущности конкретно градостроительно-правовых норм.

Одним из центральных логических звеньев во всей цепочке рассуждений выступает понятие административного права. Административное право – отрасль российской системы права, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)126.

При таком подходе предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, следует пояснить, что в данном случае речь идёт «об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля (публичных интерес)»127.

Следует также отметить, что слово «администрировать» происходит от латинского слова «administrare», что означает «управлять, заведовать, руководить»128. Семантическая связь очевидна.

От других видов деятельности государства государственное129 управление отличают следующие признаки:

Позитивным (нормативным, материальным, зафиксированным на бумаге) выражением административного права является административное законодательство, которое содержит юридические нормы административного права. Об объёме административного законодательства смотри ниже.

Исключая расширенный анализ юридических тонкостей метода правового регулирования административных правоотношений, необходимо сделать вывод – управленческие общественные отношения характеризуются как власте-отношения, то есть применяется императивный метод правового воздействия131.

Применяя всё вышесказанное к содержанию Градостроительного кодекса РФ, мы приходим к констатации следующего.

  1. Под признаки государственного управления подпадает вся градостроительная деятельность.

  2. Градостроительные отношения, указанные в ч.1 ст.4 Кодекса, по своему существу являются административными отношениями.

  3. Основной метод правового регулирования, используемый Градостроительным кодексом РФ – императивный метод власти и подчинения.

  4. Градостроительный кодекс РФ и другие правовые акты в этой области составляют большой массив нормативного материала – градостроительное законодательство. Данный массив содержательно не является чем-то самостоятельным. Так как градостроительные отношения суть административные отношения, то и градостроительное законодательство является частью законодательства административного.

Надо сказать, используемый теоретический подход к административному праву (как к «управлению» вообще) предполагает очень широкий круг охватываемых общественных отношений. Например, А.Б. Агапов выделяет следующие отрасли и сферы управления, подлежащие государственному регулированию:

А вот содержание административного права, по мнению А.П. Алёхина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова:

Иначе говоря, все перечисленные области и сферы регулируются административным законодательством; при этом везде используется основополагающий идентификационный признак – императивный метод правового регулирования. В зависимости от предмета правового регулирования (общественных отношений, подлежащих правовому воздействию) возникают подотрасли административного законодательства (торговое законодательство, военное законодательство и пр.). В то же время это – административное право.

Резюмируя изложенное выше, наша позиция заключается в следующем:

Структура градостроительного законодательства

Следующий вопрос, подлежащий исследованию – структура градостроительного законодательства. Здесь необходимо обратить внимание на полномочия органов власти в области градостроительства, так как именно наличие полномочий создаёт возможность органу власти регулировать ту или иную сферу.

Статьи 71-73, 76 и некоторые другие Конституции РФ (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) посвящены разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами – республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.

Статья 71 содержит перечень вопросов, которые находятся в ведении Российской Федерации, то есть федеральных органов государственно власти; статья 72, соответственно – вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсюда следует, что органы государственной власти Российской Федерации правомочны действовать в обеих сферах – в сфере ведения, реализуемой как Российской Федерацией, так и её субъектами. Статья 73 определяет полномочия субъектов РФ вне пределов ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ.

«К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно, для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю её территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

К совместному ведению Российской Федерации и её субъектов отнесено то, что исходя из объективных условий существования нашего Российского государства не может решаться только Федерацией без участия государственных органов её субъектов»134.

Содержание термина «предмет ведения», по существу, раскрывается в статье 76 Конституции России. Фактически, имеется в виду возможность принимать правовые акты по «своим» предметам ведения, осуществлять правовое регулирование данных (чётко перечисленных закрытым перечнем) областей социально-политической и экономической жизни.

В соответствии с п. «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Как было выяснено ранее, правовое регулирование градостроительной деятельности осуществляется посредством градостроительного законодательства, которое, в свою очередь, является подотраслью административного законодательства. Следовательно, градостроительное законодательство, как часть административного, находится в совместном ведении России и её субъектов.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

При анализе конкретных нормативных актов в области градостроительства следует в первую очередь упомянуть Градостроительный кодекс РФ. Государственной Думой Кодекс принят 22 декабря 2004 года, одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года и подписан Президентом РФ 29 декабря 2004 года. Вступил Градостроительный кодекс РФ в силу с 30 декабря 2004 года (с момента опубликования в «Российской газете» от 30 декабря 2004 года № 290). С этой даты утратил силу Градостроительный кодекс РФ 1998 года от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ 1998 года, Кодекс 1998 года).

Градостроительный кодекс РФ (да и все остальные кодексы в России), по разновидности нормативного акта, является законом. Но по своей юридической силе Кодекс стоит «выше» обыкновенных законов. «Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Это законы, представляющие собой высшее, совершенное выражение его достоинств как источник права»135. Надо сказать, такое отношение к кодексам, как «первым среди равных», нормативно (в законах) нигде не закреплено; это доктринальное толкование данного вопроса.

Правовая ценность кодексов, равно как и других кодифицированных актов (основ законодательства, положений, уставов), заключается в том, что это «сводные юридические акты, позволяющие комплексно, на основе определённой системы принципов, регулировать какую-либо важную сферу общественной жизни»136.

С увеличением удельного веса юридических вопросов в жизни общества и государства, многие сферы подверглись воздействию правового регулирования, произошла их юридизация. То же и с градостроительством (см. тему 6.4). Градостроительный кодекс РФ является головным нормативным актом во всей градостроительной деятельности. По сути, после Конституции РФ, кодексы, каждый в своих сферах, стоят вторыми по своей юридической силе. Соответственно, они имеют существенное, определяющее значение для своей отрасли, так как закрепляют «исходные принципы и нормы, общие начала и «дух» данной ветви законодательства»137.

Статья 3 Градостроительного кодекса РФ описывает структуру законодательства о градостроительной деятельности. Согласно части 1 законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Данная норма полностью реализует принцип совместного ведения РФ и субъектов РФ по некоторым вопросам, заложенный в Конституции РФ (смотри выше). Соответственно, выделено два уровня градостроительного законодательства – федеральный и субъектов РФ.

Приоритет Градостроительного кодекса РФ среди других федеральных актов определён в части 2: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Кодексу. Таким образом, федеральный законодатель позиционирует Градостроительный кодекс РФ как «первый среди равных».

Следующий логический шаг – соотношение Градостроительного кодекса РФ с нормативными актами субъектов РФ – представлен в части 3 статьи 3 Кодекса: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ.

Наконец, часть 4 статьи 3 определяет место нормативных актов органов местного самоуправления во всём градостроительном законодательстве: по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу138.

То есть субъекты РФ и муниципалитеты имеют юридическую возможность создавать свою нормативно-правовую базу градостроительной деятельности на своём уровне. Единственное существенное условие – соответствие федеральному уровню, Градостроительному кодексу РФ, его букве и духу. «Системность и иерархичность – важнейшие условия эффективности регулятивного воздействия нормативно-правовых актов»139.

Более того Градостроительный кодекс РФ содержит перечень вопросов, по которым на уровне субъектов РФ и муниципальных образований необходимо осуществлять собственное правовое регулирование; полномочия по формированию градостроительной правовой базы определены, остаётся только действовать.

Другими словами, созданы все юридические предпосылки для формирования трёхуровневой нормативно-правовой базы градостроительной деятельности – федеральной, субъектов РФ и местной.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Административное законодательство – позитивное (нормативное, материальное, зафиксированное на бумаге) выражение административного права.

Административное право – отрасль российской системы права, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Метод децентрализованного регулирования – основывается, прежде всего, на координации отношений между субъектами, которые находятся в юридически равных отношениях.

Метод правового регулирования – способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства.

Метод централизованного регулирования – основывается на отношениях субординации, власти-подчинения. Правило поведения, которое формулируется при использовании этого метода, носит императивный и однозначно-обязывающий характер.

Отрасль права – главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений.

Правовая система – право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности – правовой идеологией и судебной (юридической) практикой.

Предмет административного права – общественные отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности.

Предмет ведения – возможность осуществлять правовое регулирование (принимать правовые акты) по чётко перечисленным закрытым перечнем областям социально-политической и экономической жизни.

Предмет правового регулирования – комплекс однородных общественных отношений, подлежащий правовому воздействию.

Структура законодательства о градостроительной деятельности – Градостроительный кодекс РФ, другие нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти; нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Юридическая норма – общеобязательное правило поведения, выраженное в законах, иных признаваемых государством источниках и выражающее в качестве критерия правомерно-дозволенного поведения субъектов права.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

  1. Алексеев С.С. Частное право: Научно-публицистический очерк. М.: Статут, 1999. – 160 с.

  2. Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. М.: Проспект, 2006.

  3. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учебник. М., 1996. – 680 с.

  4. История философии права. СПб.: Юридический институт (Санкт-Петербург), Санкт-Петербургский университет МВД России, 1998. – 640 с.

  5. Нерсесянц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. – 288 с.

  6. Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: учебник. СПб, 2005. – 497 с.

  7. Римшин В.И., Греджев В.А. Основы правового регулирования градостроительной деятельности: Учебное пособие для строительных вузов. М.: Высшая школа, 2006. – 280 с.