Развитие градостроительного законодательства в новой России

В современной России возникла насущная необходимость формирования серьёзной законодательной базы градостроительной деятельности. Поэтому не случайно одним из первых законов новой российской власти стал закон 1992 года «Об основах градостроительства в Российской Федерации», явившийся одновременно первым и единственным законом на эту тему в России после революции 1917 года. Закон внес несколько принципиальных положений в градостроительную теорию и практику, поставив на первое место в числе приоритетов градостроительной политики формирование благоприятной среды обитания человека; ввел понятие недвижимости в градостроительстве; понятия объектов и субъектов градостроительной деятельности; включил в число субъектов этой деятельности не только государственные и иные учреждения и организации, но и простых граждан, а также иностранных физических и юридических лиц; впервые сформулировал права граждан в процессе осуществления градостроительной деятельности; дал государственные гарантии прав всех субъектов этой деятельности.

Принятый закон дал возможность на первых порах хотя бы теоретически приблизиться к моделям градорегулирования, принятым в большинстве развитых стран мира и базирующимся на трех принципах:

1. Соблюдение баланса частных и общественных интересов. Любой застройщик может отстаивать и осуществлять свои замыслы в той мере, в какой они не ущемляют интересов других жителей. При этом приоритет общественных интересов выражается в праве властей ограничивать деятельность землепользователей и даже отчуждать недвижимую собственность при убедительном доказательстве общественной необходимости в этом, предоставляя прежним владельцам справедливую компенсацию.

2. Ответственность и компетенция властных органов определяются масштабами вероятных последствий, вытекающих из градостроительных намерений и планов, реализуемых на подведомственной территории.

3. Открытость и доступность для всех граждан и организаций информации о градостроительной и экологической ситуации, о действующих и готовящихся нормативно-правовых актах, а также предполагаемых проектных решениях, если последние затрагивают чьи-либо интересы. При этом все заинтересованные стороны и лица должны иметь возможность реально участвовать в обсуждении принимаемых нормативных и проектных решений.

Сегодня эти принципы служат ориентирами и для российского градорегулирования, осуществляющего сложный переход от централизованной системы к новой модели, отвечающей потребностям рыночной экономики. Как говорилось выше, любой город является сложной социально-экономической и территориальной системой, состоящей из различных слоев, элементов и блоков, регулирование которой реально возможно только через изменение соотношений между ее составляющими и путем согласования интересов их участников. То есть системное регулирование функционально-пространственного развития территории невозможно без серьёзной законодательной базы.

Следующим шагом к формированию такой базы явились Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ, а также принятые в его развитие Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования» и «Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», утверждённая постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 года № 150 (СНиП 11-04-2003).

Значение Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года с точки зрения его системного воздействия на градостроительство как вид человеческой деятельности прежде всего в том, что в нём в качестве основной движущей силы в области градостроительной деятельности были официально признаны и чётко сформулированы различные интересы: государственные, общественные и частные – то есть законодательно зафиксирован один из основных принципов градорегулирования – необходимость соблюдения баланса различных интересов.

В соответствии с данным Градостроительным кодексом:

государственные интересы – это интересы Российской Федерации и субъектов Федерации в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания малочисленных народов;

общественные интересы – это интересы населения городских и сельских поселений в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур поселений, сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия;

частные интересы – это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках.

Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 года предписывал, что указанные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований нормативных правовых актов, государственных нормативов и правил, реализации проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания, а также посредством контроля за их выполнением. При этом согласование интересов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Постановление Правительства РФ о консолидированных схемах градостроительного планирования так и не было реализовано, так как вплоть до настоящего времени государство практически не заказало ни одной крупной градостроительной работы федерального уровня.

Инструкция о разработке градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), наоборот, сыграла существенную практическую роль в обеспечении разработки градостроительных проектов, соответствующих требованиям российского законодательства, и продолжает до настоящего времени выполнять эту роль в части, не противоречащей действующему Градостроительному кодексу Российской Федерации, так как всё ещё отсутствуют нормативные документы, определяющие состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования всех уровней, необходимость разработки которых предусмотрена Градостроительным кодексом Российской Федерации⁸.