Правила землепользования и застройки как системный регулятор управления развитием территории

В этих обстоятельствах реальное результативное воздействие на изменение параметров рассматриваемой городской структуры возможно либо в форме жёсткого административного управления единичным элементом, либо в виде изменения условий функционирования всей системы в целом, определяющих содержание и возможные перемены в поведении (экономическом, социальном, территориальном, экологическом и т.д.) каждого элемента и их совокупностей.

Именно в этом и состоит основное отличие принципов градорегулирования сегодняшнего периода от принципов прошлого времени. Тогда основное воздействие было направлено на сами элементы структуры, подсистемы города, например, наиболее популярной мерой было строительство очередного промышленного предприятия, чего добивались отцы города всеми правдами и неправдами от вышестоящих властей – это приводило в город деньги, рабочую силу, повышало вес и значение самого города, а значит и городских властей. В воздействии на условия функционирования системы и обнаруживаются подходы к ключевому содержательному понятию системного регулирования функционально-пространственного развития территории. Это понятие специалистами трактуется как специально организуемая совокупность идеологических, политических, правовых и экономических воздействий на условия, приоритеты и ограничения преобразований отдельных элементов территориальных систем и взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административных и прочих противоречий и обеспечения на этой основе комплексного и сбалансированного воспроизводства территориального потенциала.

Важнейший содержательный элемент системного регулирования функционально-пространственного развития крупного города – обоснование возможности и практического использования для этих целей операционных механизмов, названных «системными регуляторами». Системные регуляторы – это средства целевого упорядочения взаимоотношений в социально-экономической системе города, способы приведения их в системное единство, снятия противоречий, ориентации на взаимный учёт и согласованную реализацию интересов города и структур, осуществляющих его развитие.

Особую по значимости роль играют системные регуляторы земельно-имущественных отношений. В мировой практике именно эти регуляторы как всеобщие и универсальные, становятся действительно системными для жизни городов. Через достаточно простые и доступные контролю механизмы отвода земельных участков под строительство, купли-продажи, аренды и ипотеки земли город получает возможность активного воздействия практически на все аспекты функционально-пространственного развития.

Градостроительным кодексом РФ введены понятия правил землепользования и застройки и градостроительного зонирования, как механизмов системного осуществления целенаправленной градостроительной политики в условиях рыночной экономики и множественности форм собственности. Суть регулирования заключается в том, что территория города делится на зоны с определением видов градостроительного использования этих зон и ограничений на их использование в соответствии с установленными градостроительными регламентами и введёнными в качестве нормативного акта органа местного самоуправления правилами землепользования и застройки.

В странах с развитой рыночной экономикой больше половины доходной части местного бюджета составляют налоги на муниципальное имущество, тогда как эта доля налогов в местных бюджетах Российской Федерации в настоящее время пока ещё очень невелика. Повышение эффективности владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом напрямую связано с градостроительным регламентом, определяющим правовой режим использования территории⁴⁹.

Реализовать генеральный план развития города в условиях рыночной экономики намного сложнее, чем в условиях государственной собственности на землю и недвижимость. «Правила землепользования и застройки», разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом «…применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов»⁵⁰, утверждаются представительным органом местного самоуправления и представляют собой муниципальный нормативно-правовой акт, являющийся для администрации правовым основанием регулирования использования территории и изменения недвижимости в рамках утверждённого генерального плана.

Схема 4.8.1. Порядок подготовки правил землепользования и застройки территории муниципального образования

Применительно к условиям города особого внимания заслуживают следующие концептуальные позиции:

1. Любое строительство как частный акт функционально-пространственного развития изменяет ценность земельного участка, причём это изменение может быть как положительным, так и отрицательным. Если строительство осуществляется в соответствии с социально и рыночно ориентированной градостроительной политикой, строительство всегда повышает ценность земельного участка.

2. Отмеченное изменение ценности застраиваемого участка всегда меняет ценность и сопряжённых территорий, причём в ряде случаев весьма обширных зон.

3. Разумно организованное строительство не только занимает земельные участки, обустраивает их, но во многих случаях и высвобождает значительные территории - благодаря, скажем повышению плотности застройки.

4. Любое строительство связано с временным (на период возведения здания) изъятием части городских территорий. При этом есть одно условие – при рыночных отношениях земля не может находиться вне рынка, и любое её использование должно быть оформлено в виде аренды, продажи и т.д.

5. Все рассматриваемые действия сопряжены практически со всеми элементами социально-экономической структуры города. В условиях города строительство сопряжено с перемещениями большого количества населения; с перестройкой, расширением или сооружением новых объектов инженерной инфраструктуры; с изменением схем транспортных потоков; с переменами в системе социально-бытового обслуживания и т.д. Каждая из сфер жизнедеятельности города при строительном освоении различных земельных участков будет реагировать по-своему, причём давать массу положительных и отрицательных примеров.