logo
Территориальное_планирование_пр2

Цели развития системы муниципального управления для задач территориального планирования

В «социалистических» генпланах под экономической базой развития города понимаются факторы, определяющие экономическое положение города в системе расселения и основные градоформирующие отрасли города. «Уничтожение частной собственности, демуниципализация городов возникли не из «Декрета о земле» и последующих постановлений и решений РСДРП(б)-КПСС. Летом 1917 года Временным правительством принимается как государственная муниципальная программа эсеров, в преамбуле которой прямо говорится: городская земля изымается из рыночного обращения. Теряет, таким образом, цену и ценность, превращается в средство административно-поли­ти­чес­кого манипулирования90».

Задача муниципалитетов – восстановить рыночные механизмы. Городская недвижимость, при условии ее экономизации, становится бюджетообразующей. Однако сегодня многие поселения оказались в сложной ситуации: вовлечение земли в рыночный оборот привело к дисбалансу, доминированию частных целей экономических агентов над общественными целями развития общественно-территориальной системы в целом. Давление частных интересов сегодняшнего дня игнорирует объективные закономерности развития градостроительной системы, которые действуют независимо от политического строя. Под предлогом того, что доперестроечные генпланы «устарели», земельные участки, которые советскими генпланами были зарезервированы под общественные потребности развития инфраструктур, были вовлечены в рыночный оборот и застроены. Во многих городах участки, зарезервированные под многоэтажное строительство, отданы под садоводства. Сегодня действия субъектов градостроительной деятельности не поддаются прямому администрированию. Но именно они своими действиями производят изменения. Поэтому в процессе территориального планирования муниципальное управление должно обеспечить соорганизацию территориального планирования и рыночного оборота земель поселения. Муниципальное управление должно ставить цели и формулировать требования к качеству экономических процессов и отдельно ставить цели на развитие системы муниципального управления, которое обеспечит соорганизацию двух процессов – территориального планирования и экономического оборота.

Документы территориального планирования и Правила землепользования и застройки создают муниципальную правовую базу управления городской недвижимостью. В международной практике в случае функционирования рынка недвижимости (к недвижимости, по Земельному кодексу, относятся строения и земельные участки), только рынок определяет цену участка и, следовательно, размер налогового дохода в муниципальный бюджет, поступающий от оборота земельного участка. В большинстве стран собственники недвижимости выплачивают ежегодно в виде налога определенный процент от рыночной оценки этой недвижимости. Таким образом, на размер ставки местного налога на недвижимость влияют факторы, повышающие цены на земельный участок, которые обусловлены как инвестициями в этот участок, так и общим развитием города, его инфраструктуры, финансируемым из городского бюджета. Этот налоговый доход в рыночной ситуации и становится источником для развития инфраструктур, благоустройства и пр. В бюджетах муниципалитетов США, например, доля налогового дохода от рыночного оборота недвижимости достигает 80% . То есть, правильно поставленное налогообложение недвижимостью может составить основу доходов муниципального бюджета.

В российской практике оценка недвижимости для налогообложения не основана на анализе рыночных цен и слабо коррелирует с ними. Администрации не имеют достоверной информации о рыночных ценах. Отсутствует единый налог на недвижимость. Вместо этого введены два налога - земельный и налог на имущество. Дифференциация ставок осуществляется на местном уровне. Налог на имущество производится на основе инвентаризационной оценки, так же не имеющей ничего общего с рыночной. На размер налога не влияют рыночные изменения цен на недвижимость в случае муниципальных инвестиций в инфраструктуру, т.е. нет налогового механизма возврата муниципальных вложений.

Как было отмечено выше, без экономической активности независимых субъектов градостроительной деятельности все решения территориального планирования останутся на бумаге. Нужна соорганизация. Но сегодня этой соорганизации нет, прежде всего, потому, что большинство муниципалитетов сохранило старую, советскую структуру, которая административно дробит единый объект недвижимости, как объект управления, на элементы, которыми управляют из разных, не сорганизованных друг с другом фокусов.

Земельный кодекс, включив земельный участок в объект недвижимости, создал все условия для появления рынка недвижимости, на котором оборачиваются единые объекты недвижимости, включающие земельный участок и строение. А в структуре муниципального управления сохраняется советское юридическое различение понятий земли и недвижимости: для регулирования земельных отношений функционируют свои органы, для иной недвижимости — свои. Усложняет ситуацию управления недвижимостью и то, что компетенции градостроительного и земельного регулирования пересекаются с нормативами, идущими со стороны государственных органов охраны памятников, СЭС. Задачи «управленческой деятельности» каждой подструктуры различны и ориентированы не на целостный объект недвижимости, а на реализацию стоящих перед подструктурой административных или других целей. При такой многофокусной схеме управления одним объектом недвижимости провоцируется принятие противоречивых и несогласованных решений. Результат – перекосы в сторону администрирования или в сторону «рынка», но «рынка одной сделки». В одном случае участок из экономического переходит в хозяйственный оборот, в другом – совершается спекулятивная сделка. Но результат один – в случае необходимости строительства муниципальных объектов администрация вынуждена выкупать и изымать участки, и бюджетные потери при этом больше, чем бюджетные поступления, которые когда-то муниципалитет получил в результате операции с участком.

Параллельно с этим разбалансированным, системно не сорганизованным оборотом земельных участков действует теневой оборот. И это еще одна проблема. С этой проблемой сталкиваются планировщики на этапе сбора исходных данных: они не могут получить достоверные данные о характере использования участка. По документам на участке находится предприятие, которое, условно, производит кастрюли. Предприятие практически свернуло основное производство, но в соответствии с документированным характером деятельности, платит налог на землю с коэффициентом 1. А что там фактически производят, узнать невозможно. Хорошо, если там склад. Бюджет муниципалитета, разумеется, терпит убытки, так как для складов действует более высокий коэффициент. На этой разнице и функционирует рынок теневой субаренды. Это имеет последствия и для территориального планирования. Например, принято планировочное решение о реструктуризации земель промышленности, выводе предприятий из центра. А процесс не идет – экономические агенты теневого рынка субаренды не допускают к обороту экономических агентов, которые заинтересованы в выкупе участков под промышленными предприятиями, их реновации и застройке коммерческими или жилыми зданиями. Но есть и более серьезные факты – когда на месте свернутого производства обнаруживается свалка промышленных отходов, владельца не найти, но и не найти инвестора, т.к. затраты на рекультивацию не окупятся.

Тема экономического оборота – сложная и проблемная. В данном параграфе ставилась цель показать, что проблематику территориального планирования нужно рассматривать в широком контексте совершенствования всей системы муниципального управления. Параллельно с учебным курсом по территориальному планированию муниципальные управляющие изучают бюджетный процесс, экономику. Территориальное планирование нужно рассматривать как «сборку» отдельных управленческих функций (экономический блок, БОР, организационно-управленческие решения, документооборот) и их взаимную стандартизацию по отношению к комплексным задачам планирования развития территории. Муниципальное управление должно с помощью инструментария территориального планирования производить «настройку» бизнес-процессов (развитие рынка земли, экономизация недвижимости, реструктуризация, повышение градостроительной ценности территории). Поэтому, постановка целей на управление процессом разработки документации территориального планирования включает постановку целей на построение системы управления реализацией плана. И, как было показано выше, эта система управления не совпадает с аппаратной структурой. Для целей реализации документа территориального планирования должна быть создана команда – принципиально не аппаратная, а программно-целевая соорганизация и кооперация, ориентированная не на функционирование, а на достижение цели.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Карта – это знаковая конструкция, которая фиксирует познавательные действия над материалом «территория».

Картосхема – это знаковая конструкция, которая объединяет практические и познавательные действия над материалом «территория».

Команда – программно-целевая соорганизация и кооперация функций.

Кооперация – это такая организованность разных деятельностей, при которой результаты одной деятельности являются материалом (продуктом) осуществления другой деятельности, употребляются другой деятельностью. Различение результата и продукта выявляется в отношениях кооперации: контуры продукта задаются контурами употребления результата в качестве материала другой деятельности.

«Материал» – это категория, которая в СМД-подходе используется для обозначения природного элемента деятельности.

Модель объекта «территория» – это структурное представление процедур и процессов деятельности или разных деятельностей, которые захватывают территорию в качестве своего материала.

Мыследеятельность – это категория, которая содержит представление о человеческой, социальной реальности как о неразрывном единстве мышления и практической деятельности. Мыследеятельность – это мышление, которое реализуется в практической деятельности

Население – расчетная единица в градостроительном проектировании, которая была привязана к территориальным запросам производительных сил, и по отношению к которой считались территориальные трудовые ресурсы, объемы жилищного и социально-бытового строительства

Объект – это деятельностная конструкция, это всегда модель объекта, онтологическая картина объекта, это форма репрезентации его в деятельности.

Позиция – результат самоопределения и самоорганизации в ситуации; две главные составляющие позиции: цель и обеспеченные ресурсами действия в направлении цели.

Позиция «пользователя» – это позиции, которые обеспечивают разворачивание на территории процессов деятельности.

Позиция «потребителя» – жители территории/поселения, горожане, трудящиеся, посетители и пр., которые обеспечивают процессы потребления на территории. Позиция «потребителя» в кооперации территориального планирования задает территорию как конструкцию потребительских качеств.

Позиция политика – это позиция, которая в кооперации территориального планирования отвечает за полагание целого, на реализацию которого должны быть направлены общественные ресурсы. Политическое пространство, в котором возможно построение политики территориального планирования, задается наличием нескольких (минимум двух) конкурирующих версий целого («картин будущего») общественно-территориальной системы и конкурентных направлений использования одних и тех же территориальных ресурсов.

Позиция территориальной самоорганизации – это позиция, которая по отношению к задачам территориального планирования объединяет «пользователя» и «потребителя».

Позиция управления – связка интеллектуальных функций анализа ситуации, собирания целого, постановки целей, выработки средств и мобилизации ресурсов реализации целей. Не совпадает с аппаратным местом, которое имеет формальный статус органа управления.

Различение «естественное» – «искусственное» – Естественным называется объект, который существует сам по себе, вне зависимости от человеческой деятельности и описывается в ней как закономерный, определяемый имманентными этому объекту и внеположными деятельности законами.

Искусственное — это то, что порождается самой деятельностью для достижения ее целей и в соответствии с определенными нормами, т.е. как нечто имманентное уже самой деятельности.

В рамках деятельностного подхода всякий социокультурный объект рассматривается как искусственно-естественный (И-Е).

Искусственно-естественная (социо-техническая) система – это модельное представление, состоящее из двух уровней:

1. Уровень искусственно-технических воздействий – уровень управления.

2. Уровень объекта управленческих воздействий, обладающего собственными «естественными» закономерностями функционирования и «самодвижением» в направлении собственных целей.

Схема – это знаковая конструкция, которая фиксирует практические действия над материалом «территория».

Территориальное планирование – это способ целенаправленного изменения пространственной организации жизни и деятельности. Это процесс, который включает:

– постановку целей по отношению к общественно-территориальной целостности (территории, поселению, городу), которые определяют направленность территориальных изменений;

– построение «онтологической картины будущего» – соответствующей целям профессиональной модели территориальной системы в будущем («схемы территориального планирования»);

– построение последовательности ресурсно обеспеченных действий (мероприятий), с помощью которых эта модель будет реализована (программы реализации).

«Территория» как предмет деятельности – это порождаемая самой деятельностью организованность, обладающая структурно-функциональной организацией деятельности.

Управление – это способ и форма воздействия одного процесса, выступающего в качестве искусственного и заданного по отношению к некоторой цели, на другой, выступающий в качестве естественного и обладающего имманентным самодвижением. Понятие управления выражает такой способ связи двух деятельностей в социотехнических системах, при котором одна из них (управляемая) непосредственно осуществляет себя и преследует свои цели, а другая (управляющая) достигает своих целей опосредованно, за счет воздействия на управляемую деятельность и приведения ее функционирования к достижению цели системы в целом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

  1. Рац М.В., Слепцов Б.Г., Копылов Т.Г. Концепция обеспечения безопасности. – М., «Касталь», 1995.

  2. Щедровицкий Г.П. Два понятия системы // Труды XIII Международного конгресса по истории науки и техники. Т. 1а. М., 1974.

  3. Щедровицкий Г.П. История становления представлений об организационно-технической (социотехнической) системе в ММК. 1982 г. Стенограмма. Архив Московского методологического кружка.

  4. Щедровицкий Г.П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. Приложение I к статье «Автоматизация проектирования и задачи развития проектировочной деятельности» // Разработка и внедрение автоматизированных систем в проек­тировании (теория и методология). – М., 1975.

  5. Щедровицкий Г.П. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология. – М., 2000.

  6. Щедровицкий Г.П. Проблемы организации исследований: от теоретико-мыслительной к оргдеятельностной методологии анализа // Вопросы методологии. 1996. № 3-4.

  7. Щедровицкий Г.П. Схема мыследеятельности – системно-структурное строение, смысл и содержание // Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1986. М., 1987.

  8. Щедровицкий П.Г. Курс лекций по методологии управления. Стенограмма.