logo search
Территориальное_планирование_пр2

Анализ ситуации: организация и проведение переговоров об установлении границ между муниципальными образованиями

1. История вопроса

В Пермской области, на противоположных берегах Камы соседствуют два города: Березники на левом берегу и Усолье – на правом. Город Березники образовался в советское время на крупнейших в России месторождениях калийно-магниевых солей и титана. Интенсивное промышленное и градостроительное развитие пришлось на военные и послевоенные годы. В это время было не до генпланов, поэтому жилую застройку разместили не только в непосредственной близости от предприятий, но и на месторождениях. Таким образом, добыча полезных ископаемых велась под городской застройкой, которая в результате практически вся оказалась на подработанных территориях. Под городом – гигантские внутренние пустоты. Не исключается опасность провала домов. Наблюдаются отдельные факты проседания домов.

Город Усолье – исторический город, основан в 1606 г. Городские проблемы типичны для исторического провинциального города, в котором есть уникальные памятники архитектуры федерального значения, но они постепенно ветшают. Город Усолье в некотором роде уникален – на его территории не размещалось промышленных предприятий, и, следовательно, не было необходимости в разработке генерального плана в течение 50 лет.

В советское время была практика прикрепления «бедных» поселений к «богатым». Подобный ход применили в генеральным плане Березников 1974 года, включив г.Усолье в городскую черту Березников.

Основное решение генплана г. Березники 1974 г. — градостроительное освоение правого, «усольского», берега р.Камы. В соответствии с генпланом, часть территории Усольского района (ок. 800 га, включая административный центр района, г. Усолье), входил в черту г.Березники и рассматривался в качестве территории перспективного градостроительного освоения. Решения генплана 1974 г. обосновывались из тенденций роста численности населения г.Березники и постепенному перемещению жителей (фактически, эвакуации, растянутой на годы) на правый берег. Там проектировался городской район на 150 тысяч жителей. Генплан 1974 года не видел возможности развития г.Березники на левом берегу, т.к. существующая городская застройка расположена на подработанных территориях и город весь зажат промзонами, вся территория попадает в зоны вредных воздействий предприятий.

Решения генплана об изменении границ были подкреплены постановлением Совмина 1981 г.: Постановление № 308 «Об установлении городской черты города Березники Пермской Области». В соответствии с этим Постановлением Березниковский горисполком, Усольский райисполком и Пермский облисполком обязаны были изменить границы: принять необходимые решения об этом, утвердить схематические карты границ и территорий города и района, обозначить границы на местности, произвести межевание территорий.

Эти действия не были произведены. Кроме того, в Постановлении от 10.06.1981 года нет карты с обозначением новой городской черты.

Начинается градостроительное освоение правого берега. Был построен мост через р. Кама, микрорайон на 3 тыс. жителей и несколько объектов инженерной инфраструктуры.

Однако в целом прогноз генплана 1974 г. не оправдался. Население г. Березники оставалось стабильным, не состоялось масштабное освоение правого берега. В связи с этим обстоятельством, а также с незначимостью в районной экономике земельных ресурсов, завершение правовой процедуры изменения границ (прежде всего установление границы в натуре и изменение системы отчетности и регистрации прав пользования земельными участками) долгое время был не актуальным. Администрация г. Березники не настаивала на реализации Постановления и по административным соображениям — зачем взваливать на свои плечи решение проблем еще одного города?

Уставом муниципального образования, принятым Земским собранием Усольского района 09.02.1996 года (само собрание было сформировано избирателями всего района) подтвержден юридический статус города Усолья как составной части муниципального образования и его центра. Позже Устав муниципального образования никем не оспаривался, и судебных решений о его недействительности нет.

2. Попытки решения спора.

На протяжении нескольких лет, пытаясь разрешить территориальный спор, администрации двух МО действовали по трем направлениям.

1. Привлечение для решения спора государственной власти.

Государственно-правовое управление Законодательного собрания Пермской области в своем заключении написало, что город Усолье не может рассматриваться как составная часть муниципального образования «Город Березники», так как вышеуказанное постановление Совета министров РСФСР можно было реализовывать только в порядке, который тогда существовал, то есть фактически волевым. И в связи с тем, что необходимая работа не была своевременно выполнена, данное постановление утратило юридическую силу, а потому изменение границ муниципальных образований возможно только в порядке, установленном Законом Пермской области «О порядке образования, упразднения муниципальных образований, установления их границ и наименований».

2. Попытки юридического решения спора116.

На протяжении нескольких лет проводилось несколько юридических экспертиз, которые были инициированы обеими сторонами спора. Наличие пакета правовых оснований как у одной, так и у другой стороны привела к юридическому тупику, в котором правомочны претензии обеих сторон.

Имеются ответ Прокуратуры Пермской области, правовое заключение юридической службы Союза малых городов РФ по вопросам административно-территориального деления, решение Совета Представителей Усольского района Пермской области, ответ из Правового управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации.

В ответе Прокуратуры Пермской области указывалось, что данный орган не имеет полномочий по принуждению органов местного самоуправления к принятию каких-либо решений и разграничение территорий муниципальных образований возможно только на основании Закона Пермской области «Об административно-территориальном делении в Пермской области».

В ответе Аппарата Государственной Думы указано, что в соответствии с Конституцией РФ изменение границ территорий, в котором осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Законодательную базу местного самоуправления, наряду с Конституцией и федеральными законами, составляет Устав муниципального образования. Статус Усолья, как муниципального образования, определен Уставом от 09 февраля 1996 года, зарегистрированным в установленном законом порядке, что подтверждает его соответствие Конституции, как основному Закону государства, федеральным законам и законам субъекта РФ. В ответе Аппарата ГД прописано, что юридической базой для разрешения спорного вопроса об определении границ должен служить Устав. Что касается постановления СМ РСФСР, то его применение вызывает сомнение, так как оно в течение 20 лет фактически не было реализовано. Поэтому при разрешении вышеупомянутых вопросов следует руководствоваться Конституцией и принятыми на ее основе федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами муниципального образования.

В ответе юридической службы Союза малых городов РФ по вопросам административно-территориального деления указано, что рассматривать город Усолье как городское поселение, находящееся в административном ведении города Березники не правомерно, поскольку юридическая принадлежность Усолья к Усольскому району подтверждается принимаемыми в прошлые годы (60-80-ые) бюджетами и планами района, а также годовыми отчетами по наличию и использованию земель. Также принадлежность города Усолья к Усольскому району подчеркивается Уставом данного муниципального образования, а Устав города Березники не содержит каких-либо упоминаний о городе Усолье.

В целом власти и юристы оценивают ситуацию как «правовой тупик»

3. Попытки решения спора путем разработки градостроительной документации.

В 1999 г. истек срок генплана 1974 г. и МО г. Березники заказал проектному институту корректировку генплана. Разработку градостроительной документации этому же институту заказывает и МО Усольский район. Проектировщики предлагают пять вариантов проведения границы, исходя из планировочных, экономических и других градостроительных обоснований. Ни один из вариантов не устраивает ни одну из сторон. Разработка и согласование градостроительной документации в связи с этим затягивается на 3 года. Проектировщики, являясь исполнителями разработки градостроительной документации для двух муниципальных образований, не могли рассматриваться ими в качестве нейтральной стороны. Оба муниципальных образования настаивали на реализации своих целей и интересов, в которых не учитывались цели и интересы противоположной стороны.

В результате многолетних попыток решить проблему ситуация усугубляется психологическим фактором – фиксируется не только властный и правовой тупик, но и конфронтация сторон, конфликт.

Стороны готовы передать этот спор на рассмотрение в суд, но при этом понимают, что судебная процедура может затянуться на несколько лет, а решение вопроса нужно сегодня.

3. Решение территориального спора методом организации и проведения переговоров с участием посредника (медиация).

К решению проблемы установления границ привлекают специалистов-конфликтологов. При определении подхода к решению проблемы конфликтологи учитывали следующие обстоятельства:

1) неэффективность судебной процедуры для данного случая;

2) конфронтация сторон, которая препятствовала взаимодействию двух муниципий;

3) невозможность волевого государственного решения;

4) невозможность решить проблему средствами территориального планирования, при том что обе стороны уже затратили значительные средства на разработку градостроительной документации;

5) отсутствие нейтральной, независимой от предыдущих юридических и проектных решений позиции.

В силу этих обстоятельств предложено провести переговоры между двумя МО, в которых бы конфликтологи выступили в функции организатора переговоров и посредника при их проведении.

Работа была разбита на этапы.

1. Обследование ситуации. На этапе обследования решались задачи:

2. Прояснение политических аспектов ситуации, значимые факторы федерального и субфедерального уровня (например: разработка нового законодательства по МСУ, потенциал участия уровня государственной власти в урегулировании ситуации и пр.). На этапе обследования фиксировались:

В рамках этого этапа была проведена серия взаимных консультаций с представителями муниципального управления, включая главы МО и с агентами деятельности и развития на территории (инвесторы, застройщики, руководители градообразующих предприятий).

3. Подготовка к переговорам. На этом этапе были проделаны следующие работы:

На этом этапе основной задачей было обеспечить согласие сторон на участие в переговорах, согласие на взаимодействие с целью заключения соглашения.

Проведение переговоров

На этапе проведения переговоров между главами администраций двух МО конфликтолог выступал в функции ведущего переговоры, обеспечивал позицию нейтрального посредника, фиксировал достигнутые соглашения, вел протокол.

В результате проведения переговоров стороны пришли к соглашению, которое полностью устроило оба муниципальных образования. Конфликтолог организовал непосредственное взаимодействие двух администраций: положил перед ними одну карту территории и дал один карандаш для осуществления совместного действия. На то, чтобы организовать взаимодействие, потребовалось четыре дня, на проведение линии горчерты, которая устроит обе стороны – 45 минут. Конфликтолог осуществил простое, но единственно эффективное в данной ситуации действие: создал условия для того, чтобы включить главное, управленческое, основание в принятие проектного решения. Горчерта в «натуре» возникла как взаимоопределение границ управленческой и ресурсной компетенции двух администраций.

В ситуации развернутого градостроительного конфликта у конфликтолога две задачи. Первая – определить «выпавшее» их поля зрения планировщиков существенное основание принятия проектного решения. Вторая – обеспечить деятельностные и организационные механизмы для включения этого основания в проектирование.

Выводы:

Данная работа не только решила территориальный спор, но и позволила продолжить и завершить разработку градостроительной документации.

Данная работа продемонстрировала эффективность переговорных процедур при решении территориальных споров и их преимущества:

Переговорный процесс несопоставимо короче судебной процедуры; в отличие от судебной процедуры стороны сами планируют переговоры.

Результаты переговоров контролируются сторонами, в отличие от судебной процедуры, исход которой не подконтролен действиям сторон.

Затраты на проведение переговоров меньше, чем на юридическое и судебное сопровождение, а эффективность очевидна.

Один из важнейших выводов, которые сделали главы МО по результатам этой работы: необходимо проводить переговоры по урегулированию территориальных споров в начале процесса разработки документов территориального планирования, а не после его завершения.