Муниципальные градостроительные документы

Следующий этап территориального планирования – муниципальный. Он осуществляется на уровне муниципальных районов, городских и сельских поселений и городских округов. Муниципальные документы территориального планирования – схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов (ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ).

Органы местного самоуправления в своих документах территориального планирования определяют назначение территории, то есть зоны планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. Вопросы местного значения установлены статьями 14-16 ФЗ о МСУ; для их решения и необходимо планировать размещение различных объектов, что осуществляется в генеральных планах. При этом должно учитываться территориальное расположение проектируемых федеральных и региональных объектов.

Масштаб графических материалов на муниципальном уровне является крупным, так как поселения (в том числе городские округа) – последние административно-территориальные образования в иерархии органов власти (и соответствующих территорий) в российском федеративном государстве. На этом уровне решаются совершенно конкретные жизненные вопросы – организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация библиотечного обслуживания населения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов и так далее.

Поэтому здесь используются масштабы, позволяющие видеть «тело» поселения, подробный транспортный каркас территории, жилые кварталы, микрорайоны, дворы.

Согласно Инструкции масштабы графических материалов схем территориального планирования муниципальных районов: 1:50000 – 1:25000 (п. 8 разд. 3.1.4.). Графические материалы генерального плана города с проектной численностью населения 500 тыс. человек и более выполняются в масштабе 1:25000 – 1:10000; города с проектной численностью населения 100-500 тыс. человек – в масштабе 1:10000 – 1:5000; города, другого поселения с проектной численностью населения от 10 тыс. до 100 тыс. человек – в масштабе 1:5000; города, другого поселения с расчётной численностью населения менее 10 тыс. человек – в масштабе 1:2000 (п. 8 разд. 3.1.5 Инструкции)

См. масштабы чертежей муниципального уровня:

Картосхема 6.3.6. «Чертеж карты масштаба 1:10000. Проект планировки Железнодорожного района города Хабаровска»;

Картосхема 6.3.7. «Чертеж карты масштаба 1:2000. Эскиз застройки узла «Ореховая сотка» города Хабаровска»;

Картосхема 6.3.8. «Чертеж карты масштаба 1:1000. Проект застройки жилого квартала в городе Кировск (Ленинградская область)».

Картосхема 6.3.6 является иллюстрацией чертежа в масштабе 1:10000; использован проект планировки Железнодорожного района города Хабаровска. Совершенно чётко видно функциональное зонирование территории, её архитектурно-планировочная структура, сеть дорог. Границы земельных участков и границы различных объектов пока не просматриваются, но уже различимы элементы планировочной структуры (кварталы, районы, микрорайоны).

Чертёж в масштабе 1:2000 представлен в картосхеме 6.3.7 – эскиз застройки узла «Ореховая сотка» города Хабаровска. На карте видны контуры объектов – зданий, строений, сооружений; красные линии; отчётливо показаны изгибы границ водных объектов, изображены границы дворовых территорий.

Можно однозначно констатировать, что при укрупнении масштаба появляются возможности фиксировать различные юридически закреплённые границы – земельных участков, объектов, зон, например, ограничений и других¹⁵⁷.

Наконец, картосхема 6.3.8 содержит чертёж в масштабе 1:1000, то есть в одном сантиметре на карте десять метров реальной территории. Представлен проект застройки жилого квартала в городе Кировск (Ленинградская область). С очевидной однозначностью видны контуры объектов, их точное местоположение, на изображении футбольного стадиона видна даже разметка поля.

Любое решение в области территориального планирования принимается в контексте правовых норм, фактов и обстоятельств. Таким «контекстом-рамками» для генеральных планов поселений, городских округов является федеральный и региональный каркас территории, который органы местного самоуправления должны принимать как данность, учитывать и не посягать на него. Такой каркас включает два компонента – территории и объекты. С правовой точки зрения федеральный и региональный каркас территории является «табу» для органов местного самоуправления. Они ограничены соответствующими правовыми рамками, и не правомочны принимать решения (они могут только предъявлять соответствующие предложения) применительно к территориям и объектам федерального и регионального каркаса.

При таком положении дел даже при отсутствии на соответствующих территориях федеральных и региональных документов территориального планирования органы местного самоуправления могут подготавливать и утверждать свои документы территориального планирования.

«Новый Градостроительный кодекс РФ, закрепляя действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, позволяет выйти из того тупика, который был создан ныне упраздненным Градостроительным кодексом РФ 1998 года.

Для иллюстрации закрепленных Кодексом 2004 года положений ниже приводится табл. 6.3.1, обобщённо показывающая, какие конкретно органы публичной власти какие утверждают решения в соответствующих документах территориального планирования:

На основании установленного Градостроительным кодексом РФ 2004 года распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

• принцип независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

• принцип чёткой формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования»¹⁵⁸.

Таким образом, на территории России осуществляется трёхступенчатое комплексное территориальное планирование. Начиная с определения назначения территорий для размещения федеральных (и региональных) общественно (и государственно) значимых объектов (например, объектов обеспечивающих космическую деятельность, объектов энергетических систем), заканчивая, за счёт укрупнения масштаба графических материалов, размещением объектов для решения вопросов местного значения (создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения).

Следующий тип градостроительных документов, разрабатываемых только на муниципальном уровне – документы градостроительного зонирования. До принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года градостроительным зонированием называлось правовое зонирование территории.

Впервые в России на законодательном уровне о правовом зонировании косвенно упоминается в Законе РФ об основах градостроительства. В некоторых нормах этого Закона речь идёт о правилах застройки городов и других поселений как средстве регулирования градостроительной деятельности на местном уровне, детализирующем, с учётом особенностей поселений, положения градостроительного законодательства, градостроительных и иных нормативов (п.3 ст.5).

Более подробную регламентацию правовое зонирование получает в Градостроительном кодексе РФ от 1998 года. Согласно ст.1 Градостроительного кодекса РФ, правовое зонирование представляет собой деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки. Правила застройки – нормативно-правовой акт органов местного самоуправления, регулирующий использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Градостроительный регламент, в свою очередь, определён как совокупность параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в поселениях, а также их допустимых изменений при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительному зонированию в Градостроительном кодексе 2004 года посвящена глава 4.

Статья 1 Градостроительного кодекса определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативно-правовым актом органов местного самоуправления (для Москвы и Санкт-Петербурга – органов государственной власти) и которым устанавливаются вышеуказанные территориальные зоны с градостроительными регламентами, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса).

Территориальные зоны, согласно п. 7 ст. 1 Градостроительного кодекса, это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Наконец, градостроительные регламенты – это устанавливаемые в пределах границ соответствующих территориальных зон: 1) виды разрешённого использования земельных участков и других объектов недвижимости; 2) предельные размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции; 4) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса).

Градостроительное зонирование представляет собой деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования – градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки¹⁵⁹.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1. Порядок их применения и внесения в них изменений.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменении содержит положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

5) о внесении изменений и дополнений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (п. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса).

2. Карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования отображаются границы территориальных зон, их кодификация и нумерация. Принципы установления этих зон определены в ст.34 Кодекса.

Статья 35 Кодекса перечисляет виды и состав территориальных зон. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов (п. 1). Органы местного самоуправления имеют право устанавливать иные виды территориальных зон с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 15 ст. 35 Кодекса).

3. Градостроительные регламенты (п. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса). Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п. 1 ст. 36 Кодекса).

В градостроительном регламенте указываются:

1. виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешённые и вспомогательные виды);

2. предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая моет быть застроена, ко всей площади земельного участка и другие параметры и показатели);

3. ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (сервитуты, резервирование земельных участков и т.д.).

Градостроительный регламент расписан на каждую территориальную зону; территория муниципального образования «покрыта» градостроительными регламентами. Из этого правила Кодекс делает два исключения – 1) на некоторые зоны действие градостроительного регламента не распространяется, либо 2) градостроительный регламент не устанавливается вообще. В обоих случаях использование земельных участков осуществляется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами. То есть в каждом конкретном случае необходимо руководствоваться соответствующим федеральным законом, устанавливающим порядок и режим использования данных территорий¹⁶⁰ (условно говоря – аналог градостроительного регламента).

Как уже говорилось выше, правила землепользования и застройки фиксируют проектные предложения генерального плана и, «отталкиваясь» от функционального предназначения зоны, подробно определяют конкретное разрешённое использование объектов недвижимости в данной зоне. То, каким развитие той или иной зоны видит архитектор (то есть, то, что проектируется), приобретает пообъектные рамки-очертания в градостроительных регламентах правил застройки.

Планировка территории – следующая разновидность градостроительной деятельности, обеспечивающая единый технологический цикл проектирования. По мнению некоторых специалистов, Градостроительным кодексом РФ выстроена неверная технологическая цепочка – стадия «планировка территории» должна идти до «градостроительного зонирования»¹⁶¹.

Целями подготовки документации по планировке являются:

• обеспечение устойчивого развития территорий;

• выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов);

• установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства;

• установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч. 1 ст. 41 Градостроительного кодекса).

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (ч. 5 ст. 41 Градостроительного кодекса). Проект планировки и проект межевания входили в состав градостроительной документации по Кодексу 1998 года. Градостроительный план земельного участка – новый документ в градостроительной практике.

Документация по планировке разрабатывается по инициативе всех трёх уровней власти – федеральной, субъектов РФ, муниципальной. По общему правилу документация по планировке территории готовится на местном уровне – органами местного самоуправления поселений и городских округов. Во всех остальных случаях документация по планировке готовится при соблюдении следующих условий:

• на федеральном уровне и уровне субъектов РФ документация по планировке разрабатывается на основании документов территориального планирования РФ и, соответственно, субъектов РФ, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального (регионального¹⁶²) значения (ч. 2, 3 ст. 45 Градостроительного кодекса);

• на уровне муниципального района документация по планировке разрабатывается на основании документов территориального планирования муниципального района¹⁶³, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения муниципального района или объектов капитального строительства на межселенных территориях (ч. 4 ст. 45 Градостроительного кодекса).

Проект планировки разрабатывается для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (ч. 1 ст. 42 Градостроительного кодекса).

Проекты планировки разрабатываются в случаях, когда необходимо установить (изменить), в том числе посредством красных линий:

1. границы планировочных элементов территории (кварталов, микрорайонов);

2. границы земельных участков общего пользования и линейных объектов без определения границ иных земельных участков;

3. границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового и иного назначения;

4. другие границы.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 1, 2 ст. 43 Градостроительного кодекса).

Кроме этого, проекты межевания разрабатываются в пределах красных линий планировочных элементов территории, не разделённой на земельные участки, или разделение которой на земельные участки не завершено, или требуется изменение ранее установленных границ земельных участков, в целях определения:

1. границ земельных участков, которые не являются земельными участками общего пользования;

2. линий отступа от красных линий для определения места допустимого строительства;

3. границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения;

4. границ зон с особыми условиями использования территории;

5. других границ.

Градостроительный план земельного участка включает в себя информацию о степени градостроительной готовности земельного участка к различному функциональному использованию:

1. границы земельного участка;

2. границы зон действия публичных сервитутов;

3. минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4. информацию о градостроительном регламенте;

5. информацию о разрешённом использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6. информацию о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7. информацию о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

8. границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (ч.3 ст.44 Кодекса).

Утверждение градостроительного плана означает сформированность земельного участка как объекта недвижимости.

Градостроительный план земельного участка служит основанием для подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48 Кодекса); выдачи разрешения на строительство (ч. 1 ст. 51 Кодекса); выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55 Кодекса). Как представляется, градостроительный план призван заменить архитектурно-планировочное задание, предусмотренное Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ, и необходимое для разработки проектной документации в настоящее время.

Исходя из того, какую информацию включает в себя документация по планировке, можно сделать «технологический» вывод: после определения функционального зонирования территории (генеральный план), учитывая виды разрешённого использования недвижимости в конкретной зоне (правила землепользования и застройки), производится непосредственное размещение конкретных объектов на территории, определяется собственно планировка территории: что и где будет располагаться, фасадом в какую сторону и с газоном с какой стороны.

Дальнейшие действия связаны уже с объёмным проектированием зданий: производится подготовка проектной документации на объект строительства и осуществляется его строительство. В зависимости от того, объект какого значения рассматривается (федерального, регионального или местного), соответствующий уровень власти обеспечивает подготовку документации по планировке и архитектурно-строительное проектирование со строительством.

В этом и заключается единая технология осуществления градостроительной деятельности – начиная с определения принципиального функционального зонирования территории заканчивая строительством конкретного объекта.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Виды документов в области градостроительной деятельности - документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования, документация по планировке территории, документы архитектурно-строительного проектирования, документы в сфере строительства.

Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Градостроительные регламенты – устанавливаемые в пределах границ соответствующих территориальных зон: 1) виды разрешённого использования земельных участков и других объектов недвижимости; 2) предельные размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции; 4) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный план земельного участка – включает в себя информацию о степени градостроительной готовности земельного участка к различному функциональному использованию.

Документ градостроительного зонирования – правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативно-правовым актом органов местного самоуправления (для Москвы и Санкт-Петербурга – органов государственной власти) и которым устанавливаются вышеуказанные территориальные зоны с градостроительными регламентами, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений .

Масштаб графических материалов – определяет, главным образом, содержание чертежа, обусловливает то, что на данном чертеже можно показать и увидеть.

Муниципальные документы территориального планирования – схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов.

Определение назначения территорий – определение той функции, роли различных участков территории, которые они выполняют во всей «территориальной ткани» государства.

Предмет градостроительного законодательства – общественные отношения, на которые распространяется его действие –отношения по территориальному планированию; градостроительному зонированию; архитектурно-строительному проектированию; отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Проект межевания – готовится применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.

Проект планировки – разрабатывается для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Схема территориального планирования РФ – определяет назначение территории России исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Цели подготовки документации по планировке – обеспечение устойчивого развития территорий; выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов); установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства; установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Юридический способ выявления нужды (государственной или муниципальной) – определение и сопоставление полномочий органов власти по решению тех или иных вопросов. Обеспечение осуществления конкретного полномочия органа власти и есть нужда.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

1. Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства, 2005, № 2.

2. Бандорин Л.Е. Заложен фундамент градостроительства // ЭЖ-Юрист, 2005, № 32.

3. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие. Под ред. Ю.Г. Арзамасова. М.: Академический проект, 2007. – 560 с.

4. Перцик Е.Н. Районная планировка (территориальное планирование): учебное пособие для студентов вузов. М.: Гардарики, 2006. – 398 с.

5. Районная планировка. В.В. Владимиров, Н.И. Наймарк, Г.В. Субботин и др. М.: Стройиздат, 1986. – 325 с.

6. Римшин В.И., Греджев В.А. Основы правового регулирования градостроительной деятельности: Учебное пособие для строительных вузов. М.: Высшая школа, 2006. – 280 с.

7. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства, 2004, № 2(3).