logo search
Территориальное_планирование_пр2

Тема 6.3 система документов в области градостроительной деятельности. Этапность градостроительного проектрования. Масштабы графических материалов

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы:

Изучение 1) системы документов в области градостроительной деятельности; 2) этапности (технологии) градостроительного проектирования; 3) масштабов графических материалов (карт, схем) и их влияния (возможностей влияния) на процесс градостроительного проектирования.

Вы будете изучать:

Соотношение понятий «градостроительная документация» и «документы в области градостроительной деятельности»; разновидности градостроительной деятельности и соответствующие им виды градостроительных документов; технологию создания градостроительных документов, основанную, в том числе, на масштабах графических материалов.

После изучения темы вы сможете:

Ориентироваться в системе градостроительных документов (по уровням власти, по содержанию, по месту во всём процессе градостроительного проектирования и др.), представлять «возможности» масштабов графических материалов (что можно показать / увидеть в том или ином масштабе и чего нельзя).

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Любая человеческая деятельность имеет какой-либо результат, овеществлённый либо нематериальный. В результате градостроительной деятельности появляются документы, градостроительная документация.

Согласно Градостроительному кодексу РФ 1998 года в России существовала единая система документов в области градостроительной деятельности – градостроительная документация.

В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 №150 была утверждена Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее – Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения.

Градостроительный кодекс 2004 года заменил эту систему градостроительной документации на следующие виды документов в области градостроительной деятельности:

1. Документы территориального планирования;

2. Документы градостроительного зонирования;

3. Документация по планировке территории;

4. Документы архитектурно-строительного проектирования;

5. Документы в сфере строительства.

Таким образом, Кодекс определил предмет градостроительного законодательства (то есть те общественные отношения, на которые распространяется их действие – градостроительные отношения): отношения по территориальному планированию; градостроительному зонированию; архитектурно-строительному проектированию; отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Следует обратить внимание на два существенных словесных нюанса, чётко прослеживаемых в текстах двух кодексов (1998 и 2004 годов).

Градостроительный кодекс РФ 1998 года использует словосочетание «градостроительная документация» для обозначения всех документов в данной области. Подразумевается, на наш взгляд, их некая содержательная и типологическая системность, так как все без исключения документы из разряда «градостроительной документации» являлись документами градостроительного планирования развития территорий и поселений (абз. 3 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ 1998 года).

Градостроительный кодекс РФ 2004 года не использует обобщающего термина для обозначения всех градостроительных документов. Понятие «градостроительная документация» исчезло, и никакого другого взамен ему не предложено. Отдельно говорится о документах территориального планирования, документах градостроительного зонирования и т.д. Это не означает отсутствия содержательной целостности документов, наоборот, документы в области градостроительной деятельности, предусмотренные Кодексом 2004 года, очень чётко выстроены в единую технологическую проектную цепочку. Отсутствие единого понятия, охватывающего все градостроительные документы, обусловлено сущностной разнородностью указанных документов, то есть собственно «проектируют (планируют) развитие» только часть из них. Остальные документы выполняют совершенно другие функции для достижения единой цели градостроительной деятельности – развитие территорий (п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ 2004 года).

Вкратце содержательная (технологическая) иерархия градостроительных документов как результатов градостроительной деятельности выглядит следующим образом:

Как мы видим, непосредственно градостроительное (территориальное) проектирование осуществляют только документы территориального планирования и документация по планировке территории, две разновидности документов из пяти.

Правила землепользования и застройки – правовой (не проектный) «инструмент» реализации (проектных) решений территориального планирования; проектная документация определяет архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства; разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию вообще являются ненормативными (индивидуальными) правовыми актами органов власти, разрешающими, как вытекает из наименования, осуществлять какую-либо конкретную деятельность в области строительства.

Именно поэтому у данных документов нет общего, охватывающего их всех, понятия. Наиболее универсальными, включающими в себя все рассмотренные документы, представляются фразы «документы в области градостроительной деятельности», «градостроительные документы».

Вторая терминологическая особенность, присущая текстам двух Градостроительных кодексов, касается процедуры создания градостроительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ 1998 года, для объектов градостроительной деятельности разрабатывается градостроительная документация. Градостроительный кодекс РФ 2004 года по-другому формулирует данную процедуру. Согласно п. 16 ст. 1; п. 3 ч. 1 ст. 81 документы в области градостроительной деятельности не разрабатываются, а готовятся.

В связи с тонким семантическим различием данных, в общем, синонимичных слов, необходимо обратиться к толковому словарю.

С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова определяют глагол «подготовить» как «сделать что-нибудь, предварительно для устройства, организации чего-нибудь»151. «Разработать» означает «обрабатывая, возделывая, сделать пригодным для чего-нибудь; тщательно, всесторонне исследовать, подготовить, обработать во всех подробностях»152.

Несомненно, оба процесса подразумевают достижение определённого результата – создание чего-либо, например, документа, который может быть и подготовлен, и разработан. Однако при «подготовке» важнее сам результат (документ), а не процесс его достижения; главное – итог подготовки, логический акцент направлен в сторону достигнутого результата.

При «разработке» на первый план выходит процедура достижения результата, акцент смещён в сторону качеств самого процесса – тщательно, всесторонне исследовать, обработать во всех подробностях. Результат (документ) выступает как само собой разумеющееся.

На основе вышеизложенного можно заключить, что современная «подготовка» документов (вместо «разработки») имеет более прикладной характер. Она ориентирована на относительно мобильное создание действующих градостроительных документов, что чревато снижением роли творческого подхода во всём процессе градостроительного проектирования153. Учитывая неоднозначность вопроса и спорность ситуации, данная проблема подлежит более детальному рассмотрению в других работах.

Возвращаясь к анализу градостроительных документов, необходимо указать на высокую технологичность предложенного Градостроительным кодексом РФ 2004 года процесса градостроительного проектирования.

Технологичность в данном случае подразумевает, во-первых, конкретную содержательную привязку каждого последующего документа с предыдущим и, во-вторых, непротиворечивость всех документов друг другу (при соблюдении этапности подготовки документов).

Первый содержательный этап градостроительной деятельности – территориальное планирование, ключевым признаком которого, по мысли разработчиков Градостроительного кодекса РФ, является комплексность.

Градостроительный кодекс РФ «не существует в правовом вакууме, нормы этого закона не могут быть результатом «свободного» ничем не ограниченного выбора из широкой области гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной части уже предопределён.

Заданные факты-основания – это административно-правовой контекст, в котором существует Кодекс. Этот контекст определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами. Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов-оснований, своего рода «правовых аксиом», игнорировать которые нельзя. К числу таковых относятся следующие факты-основания.

Первый факт-основание: наличие трёх уровней публичной власти – а) Российская Федерация, б) субъекты Российской Федерации, в) органы местного самоуправления – муниципальных районов, поселений, городских округов;

Второй факт-основание: наличие определённой автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням публичной власти. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием своих собственных полномочий у каждого из трёх уровней публичной власти, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку такое пересечение равнозначно тому, что один уровень публичной власти будет «поедать», фактически упразднять другой уровень публичной власти, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трёх уровней публичной власти.

Такого рода суверенитет не является «непроходимой стеной». Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти. Следует отметить, что полномочия – это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы – это, прежде всего, бюджетная система. Ресурсная обеспеченность – это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и чёткого знания того, кто, за что, когда и в каком объёме отвечает. Таким образом, «круг замкнулся» – непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой стороны – предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

Третий факт-основание: каждый уровень и орган публичной власти имеет право и не может быть «насильно» лишён права осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Получается следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального закона о градостроительной деятельности, ни при высказывании обвинений в адрес этого закона: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее – должны) осуществлять территориальное планирование путём подготовки трёх разных видов документов представители трёх уровней публичной власти – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом ни один из трёх уровней публичной власти не может быть лишён указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.

Осмысление указанных фактов-оснований приводит к простому и неотвратимому выводу: по причине того, что Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители нескольких (трёх) субъектов публичной власти»154.