logo search
Территориальное_планирование_пр2

Отсутствие необходимых разрешительных документов для строительства

К разрешительным документам на строительство в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ относятся:

Для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также их капитального ремонта застройщику необходимо осуществить разработку проектной документации (ст. 48 Градостроительного кодекса). Проектная документация содержит материалы в текстовой форме и в виде карт (схем), определяющие архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (ч. 2 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

Осуществление подготовки проектной документации требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте любых объектов капитального строительства, кроме объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Применительно к объектам индивидуального жилищного строительства застройщик может по собственной инициативе обеспечить подготовку проектной документации (ч. 3 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).

Проектная документация всегда готовится на основании:

После разработки проектной документации необходимо получить разрешение на строительство, представляющее собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).

Выдача разрешения на строительство требуется во всех случаях, кроме установленных ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса:

1) строительство гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

2) строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);

3) строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

4) изменение объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

5) иные случаи, установленные Градостроительным кодексом и законами субъектов РФ.

Третий «необходимый разрешительный документ для строительства» – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 Градостроительного кодекса РФ), получаемое застройщиком по завершении строительства объекта. При выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию уполномоченный орган проверяет:

1) наличие следующих документов:

2) соответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;

3) соответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;

4) соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства (п. 6 ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ).

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учёт построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учёта реконструированного объекта капитального строительства (ч. 10 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, если строительство осуществлялось не в соответствии с требованиями, описанными выше, то его результатом будет самовольная постройка.

Главное правовое последствие самовольной постройки в следующем: лицо, её осуществившее, не приобретает права собственности на неё. Оно является лишь собственником материалов, израсходованных при застройке. Самовольная постройка не считается недвижимостью и не подлежит государственной регистрации. Сделки, направленные на распоряжение ею, ничтожны как противозаконные (ст. 168 Гражданского кодекса РФ). Надо сказать также о нераспространении приобретательной давности на самовольно возведенные объекты недвижимости, поскольку законных оснований для обладания самовольно построенным недвижимым имуществом без судебного решения у соответствующего субъекта не возникает.

Самовольное строительство влечёт для лица, осуществившего самовольную постройку, ряд неблагоприятных последствий, закреплённых законодательно. Во-первых, как это следует из п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, невозможность распоряжаться самовольно возведённым строением и ещё, по общему правилу, обязательство застройщика снести соответствующую постройку (смотри также ст. 76 Земельного кодекса РФ); во-вторых, привлечение к административной ответственности по ст. 9.5 Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Нарушение установленного порядка строительства объектов, приёмки, ввода их в эксплуатацию».

Вместе с этим на самовольно возведённый объект недвижимости право собственности может устанавливаться в судебном порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ).

Обстоятельством, в любом случае исключающим такое признание, является ситуация, при которой сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, и именно в этом случае самовольная постройка подлежит сносу за счёт лица, её осуществившего. При этом сносу будет подлежать и самовольная постройка, возведённая лицом на не принадлежащем ему земельном участке, и самовольная постройка, возведённая собственником (владельцем, пользователем) земельного участка. С применением этой нормы связано важное требование - необходимо доказать, что то лицо, к которому это требование предъявляется, возвело постройку. При отсутствии каких-либо документов о строительстве (проектов, планов, заявлений, разрешений) доказать это бывает крайне проблематично.

Обобщая весь анализ обстоятельств, связанных с самовольными постройками, можно сделать вывод, что лицо, самовольно возведшее постройку на не принадлежащем ему земельном участке, ни в каком случае не сможет приобрести право собственности на такую постройку. Такая ситуация возникла после внесения изменений в ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, произведённых на основании Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ. Этим законом отменён абзац 1 пункта 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, предусматривавший возможность признания права собственности за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведённую постройку. В соответствии с этой нормой суд мог признать право собственности на самовольную постройку за лицом, её осуществившим, если это лицо предоставит в суд гарантийное письмо от администрации муниципального образования о том, что земельный участок будет в установленном порядке ему предоставлен в случае признания за ним судом права собственности на самовольно возведённую постройку. Практика складывалась таким образом, что местные администрации, ссылаясь на установленный ст. 65 Земельного кодекса РФ принцип платности землепользования, требовали первоначально до решения вопроса о возможности предоставления земельного участка оплатить задолженность по арендной плате в пределах срока исковой давности, то есть за последние три года. В этом случае решение вопроса полностью зависело от воли администрации, но всё же была возможность у самовольного застройщика получить в собственность и землю и постройку. Однако если иск о признании права собственности на самовольную постройку, возведённую на не принадлежащем застройщику земельном участке, был подан таким застройщиком до 1 сентября 2006 года, то есть до вступления в силу изменений в ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, то и судебное решение должно быть вынесено на основании закона, действовавшего на момент возникновения спорного правоотношения (ст. 4 Гражданского кодекса РФ).

Представляется, что отмена абз. 1 п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ явно не соответствует целям принятия вышеуказанного закона и не способствует разрешению возникших к настоящему времени проблем самовольного строительства, учитывая масштабность самовольной застройки, осуществлённой на самовольно захваченных земельных участках.

Однако такие изменения определяют более чёткую позицию законодателя в отношении самовольной постройки: она либо подлежит сносу (если нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан), либо переходит в собственность владельца земельного участка, на котором она расположена. Ситуация, когда решение вопроса о легализации самовольной постройки зависело от решения органа местного самоуправления – предоставить застройщику соответствующий земельный участок или нет, законом исключена.

Единственным возможным выходом из данной ситуации в пользу самовольного застройщика представляется следующий: органы местного самоуправления «не знают» о самозахвате земельного участка и самовольной постройке на нём, а самовольный застройщик в общем порядке инициирует процедуру предоставления земельного участка под строительство, и, получив на том или ином праве участок, легализует свою самовольную постройку.

Но эта ситуация возможна лишь в том случае, если воля органа местного самоуправления предоставлять земельные участки под застройку на территории, на которой расположен самовольно захваченный земельный участок и постройка на нём, выражена в документах территориального планирования, документе градостроительного зонирования и в документах по планировке территории.

В идеале (по общему правилу, установленному Градостроительным кодексом РФ) предоставлению земельного участка под застройку предшествует разработка следующих документов (в обратном порядке):

1. Градостроительный план земельного участка, на основании которого разрабатывается проектная документация (см. выше). Градостроительный план земельного участка разрабатывается на основании или в составе проекта межевания.

2. Проект межевания, разрабатываемый в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Проект межевания подготавливается на основе проекта планировки.

3. Проект планировки, разрабатываемый для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Документы по планировке территории разрабатываются с учётом положений Правил землепользования и застройки.

4. Правила землепользования и застройки, включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются территориальные зоны, причём таким образом, чтобы границы территориальных зон отвечали требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ по общему правилу при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается выдача разрешений на строительство.

Подготовка же проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования муниципального образования

5. К документам территориального планирования муниципального образования относятся в соответствии со ст. 18 Градостроительного кодекса РФ относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Таким образом, если администрация города хочет, чтобы самовольно захваченные земельные участки и в дальнейшем постройки на них были легализованы, продолжали существовать, то территория, на которой они находятся, выделена в соответствующую зону (зона коллективных садоводств, зона индивидуального жилищного строительства, зона индивидуальной коттеджной застройки, зона усадебной застройки) в генеральном плане на карте функционального зонирования.. Эта же зона должна быть подтверждена на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки, и в градостроительном регламенте установлен соответствующий режим её использования. И с учётом положений генерального плана и правил землепользования и застройки разрабатываются документы по планировке территории.

В качестве примера можно привести ситуацию в городе Ростов-на-Дону. Конфликтной территорией является примерно 200 га на левом берегу Дона в 200-х метрах от моста через Дон на правый берег.

На данный момент на рассматриваемом участке расположена малоэтажная индивидуальная застройка, осуществлённая в 95 % случаев без разрешений на строительство, из них 50 % на муниципальной земле, то есть на земле, не принадлежащей застройщику ни на каком праве.

См.: Картосхема 6.7.10. «Генеральный план Ростова-на-Дону. Опорный план и основной чертеж участка территории на левом берегу реки Дон».

В соответствии же с Генеральным планом Ростова-на-Дону, проектным чертежом с одной стороны этого участка предусмотрена промышленность, с другой – река Дон, с двух остальных сторон – рекреационная зона. Сама территория инвестиционно привлекательна, главным образом, для размещения спортивного комплекса уровня Ростовской области. В Генеральном плане Ростова-на-Дону проектируется размещение «крупной зоны отдыха и комплекса спортивных сооружений регионального уровня, включающего сооружения традиционных и экстремальных видов спорта». Дорогостоящая инженерная подготовка территории за счёт муниципальных средств (для сохранения существующей индивидуальной застройки) не предусмотрена, то есть вся застройка оказывается «вне закона».

См.: Картосхема 7.4.4. «Генеральный план г. Ростова-на-Дону. План современного использования территории»;

Картосхема 7.4.5. «Генеральный план г. Ростова-на-Дону. Проектные решения».