Три подхода к пониманию административного договора

Термин "административный договор" в законодательстве до сих пор не употребляется. Однако это не препятствует его активному использованию в научной литературе. Вообще можно выделить три точки зрения относительно вопроса жизненности таких договоров.

Одни авторы отрицают существование административных договоров, так как они якобы противоречат самой идее управления - подчинению воли подвластного воли властвующего.

Другие занимают противоположную точку зрения и используют термин "административный договор", называя им все без исключения соглашения в области управления.

Третьи не спешат с окончательным решением этой проблемы и задаются вопросом "существует ли административно-правовой договор в практике государственно-управленческой деятельности, и если да, то какова его роль в реализации исполнительной власти?"*(389). То, что в процессе, рассуждают они, функционирования органов управления между ними, а также между ними и общественными объединениями, гражданами возникают договорные связи, оспорить трудно. Однако дает ли это право называть все явления, в которых присутствуют такие связи, договорами. Или же все-таки речь здесь скорее должна идти о наличии некоторых договорных элементов во взаимоотношении данных субъектов*(390). Думается, что именно правильный ответ на этот вопрос является одним из ключевых в данной проблеме.

На мой взгляд, вопрос о соотношении договора и отрасли административного права, о допустимости его применения в рамках данной отрасли производен от другой очень важной проблемы допустимости использования административным правом способов воздействия на общественные отношения альтернативных прямому властному указанию сверху. В свою очередь, ответ на этот вопрос, как мне представляется, неразрывно связан с более общей проблемой структурирования всей системы права.

Широкое распространение в юридической науке получило положение о том, что построение всей системы права основывается на предмете и методе правового регулирования. Они являются теми критериями, которые лежат в основе деления права на отрасли и институты. Основываясь на таких исходных позициях, юридической наукой за административным правом закреплен метод подчинения и властных предписаний, в рамках которого, естественно, не остается места для конструкции "договор".

Однако В.Д. Сорокин, пристально исследовавший метод правового регулирования административного права, сделал вывод, что метод любой отрасли права сочетает в себе различные приемы регулирования (предписания, запреты, дозволения) и различия между ними можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства.*(391)Действительно, отрасль права не использует какой-либо один прием в чистом виде, а в том или ином их сочетании, где, естественно, один из способов воздействия будет преобладать. "Преобладает, однако, - как совершенно верно замечает И.А. Галаган, - тот метод, который соответствует нормам, составляющим в количественном отношении наибольший "удельный вес"*(392). Таким образом, метод правового регулирования можно охарактеризовать как способ воздействия, складывающийся из совокупности приемов юридического опосредования общественных отношений.

Теперь попытаемся приложить наработки ученых-административистов применительно к исследуемому вопросу.

Метод подчинения и властных предписаний традиционно именуется методом административного права. Однако время не стоит на месте, и, соответственно, не остаются неизменными и способы воздействия данной отрасли на общественные отношения. "Сегодня наступают времена глубокой реформы административного права, - пишет Ю.Н. Старилов. - Административное право должно превратиться в правовое средство установления гибкой, подвижной структуры и механизма исполнительной власти, действующей на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества при использовании средств координации, согласования(выделено мной. - Т.К.) и контроля"*(393).

Естественно, административно-правовые отношения возникают чаще всего на основе односторонних властных волеизъявлений государственных органов, и основным методом в данной сфере был и остается императивный метод. Но говоря о нем, не надо забывать добавлять перед этим "преобладает", а употребляя термин "неравенство сторон" использовать словосочетание "как правило". Дело в том, что наряду с этим право в условиях демократии государство обязано использовать при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к диспозитивному методу, в частности, договор.