Юридическая природа Российской Федерации

Отдельными авторами высказывается мнение, что Россия - конституционное государство, и не может быть и речи о ее конституционно-договорной или договорной природе*(353). М.В. Золотарева ставит вопрос резче: надо вообще выкинуть из головы идею о договорном регулировании в конституционном праве, поскольку само обсуждение этого вопроса способно принести вред: ставится под вопрос равноправие субъектов Российской Федерации*(354).

Данная точка зрения имеет право на существование, однако она не соответствует реальному положению вещей. И.А. Умнова, которая, отстаивая противоположную позицию, указывает на два очевидных обстоятельства:

а) многие положения Федеративного договора были инкорпорированы в КонституциюРоссийской Федерации;

б) в части, не противоречащей Конституции, Федеративный договор продолжает действовать и выступать в роли второго по значимости регулятора федеративных отношений*(355).

Современная Россия представляет собой федерацию конституционно-договорного типа. И.А. Умнова определяет федерацию такого типа как федерацию, учреждаемую конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения)*(356). Учитывая, что договор обычно заключается для того, чтобы его положения затем органично вошли в главный закон государства, сочетание договора и конституции можно признать идеальным вариантом при учреждении или преобразовании федерации. Критическое отношение к территориальному устройству Российской Федерации можно было бы принять, и оно было бы уместно, если бы в основе выстраивания отношений между ее частями использовался бы один договор. "Весь мировой опыт, - отмечает И.А. Умнова, - свидетельствует об ущербности такого способа выстраивания федеративных отношений (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.)"*(357). В этом случае у субъектов федерации, состоящих в подобного рода договорных отношениях, появляется основание рассматривать себя в качестве суверенных государств, обладающих возможностью в любое время расторгнуть договор и выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра или не согласиться с ними.

Метод конституционного разграничения полномочий можно охарактеризовать как формальную меру для фактически неравных субъектов. Главный закон страны не в состоянии (и не должен) учитывать индивидуальные особенности каждого субъекта Российской Федерации. Ведь регионы, как правило, имеют различный уровень социально-экономического развития, который в свою очередь зависит от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства, культурных различий и сложностей и т.п. Не учитывать это вряд ли возможно при построении отношений с разными регионами. И имеет ли вообще смысл устанавливать в Конституции положение о равенстве субъектов, если фактически они такими не являются и вряд ли реально станут в будущем. Тем более ч. 2 ст. 5Конституции именует республики государствами, фактически закрепляя их привилегированное положение и особые взаимоотношения с центром.

С.А. Алехнович пишет: "Федерализация России протекает медленно, болезненно, противоречиво"*(358). С данными словами трудно не согласиться, они, к сожалению, соответствуют действительности. Однако очевидно, что данный процесс протекал бы еще более остро без использования такого гибкого, оперативного средства выстраивания внутрифедеративных отношений, каким является конструкция договора. Она является эффективным инструментом нормализации и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных властей. Договор должен использоваться в качестве средства уточнения и разъяснения конституционных положений применительно к условиям конкретного региона*(359). В то же время ясно и то, что договорная форма разграничения полномочий применима лишь к предметам совместного ведения федерации и субъектов.

С.В. Доронин обратил внимание на периодичность, с которой обсуждается вопрос об использовании договоров в конституционном праве. Он сделал в связи с этим вывод: вопрос этот носит политический, а не юридический характер. "Его решение зависит от политической обстановки страны в целом, зрелости гражданского общества (и от себя добавлю, зрелости политической элиты - Т.К.), соотношения сил центральной и региональных властей, а также многих иных факторов"*(360).