Административный договор - средство взаимодействия и сближения объекта и субъекта управления

Административное право в литературе называют не иначе как отраслью управления*(394). В советской административно-правовой литературе часто цитировались слова М.И. Калинина о том, что "управлять - это значит организовывать". Однако при этом часто упускали из виду, что управлять, организовывать можно по-разному. И разнообразие методов не только возможно, но и необходимо, если государство стремится максимально качественно и эффективно строить управленческий процесс.

"Социальное управление - это научно аргументированное воздействие субъектов управления на общественную систему, с тем чтобы ориентировать ее на реализацию стоящих перед ней целей и задач", - пишет А.М. Омаров*(395). Соответственно, государственное управление, как разновидность социального, с организационной точки зрения определяют как властное упорядочивающее воздействие субъекта управления - государства на объекты управления - общество, различные социальные образования и отдельных членов общества. "Что можно возразить против такого понимания? - задается вопросом Б.П. Курашвили. Оно верно отражает действительность. Верно, но односторонне. ...Понимание государственного управления (со стороны его организационной сущности) как властного воздействия субъекта на объект, по существу, правильно... но недостаточно, поскольку не характеризует всей системы организационных связей между субъектом и объектом управления, не учитывает "зависимой" активности первого и определяющей роли последнего в этих связях, - на свой вопрос отвечает автор и сразу подытоживает: "Государственное управление - это конечно воздействие, но если быть более точным, то - взаимодействие"*(396).

В.Г. Афанасьев отмечает условность разграничения субъекта и объекта управления: "Для социальных систем в отличие от технических... характерно органическое единство субъекта и объекта управления их переплетение, относительность, перемена ролями"*(397). "Эффект управления тем выше, чем человечнее отношения руководителя и руководимых, чем теплее, ближе эти отношения", - замечает автор*(398). Б.П. Курашвили с сожалением отмечает, что положениям уже утвердившимся и практически не оспариваемым в теории социального управления до сих пор не находится места в теории государственного управления. "Пришло время распроститься с односторонними представлениями о государственном управлении как воздействии и принять форму сотрудничества", - пишет он*(399).

Бессмысленно подвергать сомнению то обстоятельство, что в сфере административного права преобладающим методом правового регулирования должен быть прием императивных предписаний. Из всех имеющихся правовых способов воздействия он больше всего сочетается с предметом регулирования, задачами данной отрасли. Но сводить все регламентирование лишь к одному этому методу, на мой взгляд, совершенно неправильно. Управлять исключительно при помощи односторонних властных указаний сверху, конечно, легче.

Однако как диспозитивные методы регулирования в гражданском праве, так и императивные - в административном являются преобладающими, но далеко не единственными. Как в первом довольно успешно используются императивные методы регулирования, так и в сфере управленческих отношений должны, где это наиболее целесообразно, подключаться элементы диспозитивности. Процесс управления должен выполнять служебную роль в организации совместной жизнедеятельности людей. В распространенном же понимании объекту управления отведена сугубо пассивная роль. Вместе с тем, с развитием общества в управленческих отношениях идет сближение субъекта и объекта управления.