Реализация принципа договорного регулирования

Положения договоров Федерации с субъектами и субъектов между собой часто не согласуются с нормами Конституции. Применительно к положениям Федеративного договора такую ситуацию можно объяснить тем, что по времени он был подписан раньше вступления в силу КонституцииРоссийской Федерации. В остальных же случаях такое договорное изменение положений Конституции представляется совершенно непонятным. В связи с этим напрашиваются два пути решения проблемы:

1) закрепление на самом высоком законодательном уровне приоритета договорных норм о компетенции по отношению к законодательству;

2) приведение их в соответствие с действующей КонституциейРФ.

Первый вариант представляется малопригодным, так как, во-первых, верховенство Конституцииедва ли подлежит оспариванию; во-вторых, неукоснительное соответствие требованиям закона, как уже отмечалось, является одним из основополагающих принципов договора. Акты, содержащие отклонения от законодательных положений, несмотря на то что они и носят название договоров, на самом деле правовыми не должны признаваться.

В литературе отмечается, что расширение договорной практики, не соответствующей федеральному законодательству, размывает конституционное основание Российской Федерации, сужает ее правовое пространство*(370). С данным мнением, в общем, трудно не согласиться. Стоит лишь обратить внимание, что применение термина "договорная практика" достаточно условно и не очень удачно, так как речь идет о нарушении принципа законности.

Действительно, в процессе договорного правотворчества имеют место многочисленные нарушения. В литературе в качестве наиболее характерного примера отхода от конституционных норм приводят нормы договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. Данный договор, по сути, содержит в себе пересмотр сразу нескольких конституционных положений*(371). Так, например,преамбуладоговора содержит весьма необычную фразу "...учитывая, что Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией...". Данное положение вызывает, по меньшей мере, недоумение. Весьма откровенно по поводу заключенного договора, высказался М. Шаймиев: "Да,Конституцияи Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н. Ельциным, что он, Договор, доминирует над обеими конституциями - и Республики Татарстан и Российской Федерации: там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положением договора"*(372). Абсолютным "нонсенсом" является то, что данный Договор фактически сочетает черты международного договора, смешивает конфедеративные и федеративные отношения.

Многие договоры нарушают ст. 71и72Конституции. Это выражается в том, что полномочия, конституционно закрепленные за Российской Федерацией, включаются в перечень полномочий субъекта федерации или в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Либо предметы совместного ведения центра и субъектов включаются в перечень исключительных полномочий субъекта России*(373). Очевидно, что решение данной проблемы простым запретом договоров и соглашений, противоречащих Конституции Российской Федерации, является бесперспективным. Здесь нужна последовательная федеральная политика, охватывающая все направления совершенствования законодательства.

В целом можно сказать, что антиконституционность многих договоров дискредитировала вообще практику их заключения. Помимо нарушения положений нормативного акта страны они оказали негативную роль в усилении асимметричности Российской Федерации и закреплении неоправданных привилегий одних субъектов над другими. И тем не менее стоит согласиться с мнением, что договоры не являются ни единственной, ни главной причиной нарушения Конституциии федерального законодательства со стороны региональных властей. Множество нарушений основного закона никак не связано с фактом наличия или отсутствия такого рода договоров.