8.2. Договор в конституционном праве Конституционно-правовой договор в историческом контексте

Конструкция договора находит применение во внутригосударственных отношениях еще с давних времен. Более 700 лет назад был заключен "вечный договор" о союзе трех кантонов, положивший начало Швейцарской конфедерации. С этим обстоятельством даже связан тот факт, что гражданина Швейцарии до сих пор называют Eidgenosse - участник соглашения, товарищ, связанный клятвой*(350). В основе создания Соединенных Штатов Америки также лежал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем по мере освоения новых земель присоединялись остальные штаты. На основе договора, утвержденного 30 декабря 1922 г. первым съездом Советов СССР, был образован Советский Союз.

В Российской Федерации появление первых конституционных договоров связано с подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора (далее - Договор). После распада СССР в срочном порядке были подготовлены три фактически самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий: с республиками; с краями, областями, городами федерального значения; с автономной областью и автономным округом. Все вместе они и образовали Федеративный договор. Эти договоры разрешали некоторые текущие сложности правового регулирования и государственного управления, но вместе с тем порождали сложности еще большие. Многие положения договоров между РФ и ее субъектами не соответствовали КонституцииРФ и федеральному законодательству. Требование соответствия их Конституции России и федеральным законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда. Договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Они стали вынужденной уступкой со стороны федерального центра для избежания серьезных конфликтов.

В принятую в 1993 г. КонституциюРоссийской Федерации составной частью вошел лишь первый из указанных договоров. Его положения (этой части Конституции) были распространены на все субъекты России.

В целом роль договоров в реализации федеративных отношений в России весьма неоднозначна. С одной стороны, они нередко помогали решению конкретных практических вопросов субъектов РФ, снижали конфликтность федеративных отношений. С другой стороны, договоры существенно усилили асимметрию правового статуса субъектов РФ, центробежные процессы в стране.

Всего с 1994 по 1998 гг. было заключено 42 договора с 46 субъектами РФ, подавляющее большинство которых к настоящему моменту не действует. В то же время небольшая часть договоров РФ с некоторыми республиками продолжает действовать на основании КонституцииРоссии (например, с республиками Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия).

С 1998 г. практика заключения договоров с регионами была приостановлена, а почти половина из заключенных договоров уже были просрочены. В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон"О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В дальнейшем основные его положения, оправдавшие себя на практике, воспринятыФедеральным законом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в дальнейшем - Закон).

Данным актом была существенно сужена сфера действия договоров о компетенции. Так, в частности, было установлено, что заключение договора возможно, когда это:

- обусловлено региональными особенностями;

- указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами.

Кроме того, названный Законустанавливает обязательное утверждение договора федеральным законом. Все эти ограничения, как считает В.А. Черепанов, превращает договор в "мертвый" источник права".*(351)Хотя в этом и есть доля правды, вряд ли стоит отвергать договорное регулирование вообще.

Главная идея Закона- договорное правотворчество всегда зависимо от законотворчества, и договорное регулирование носит дополнительный, вспомогательный характер по отношению к конституционному.

Закономустановлены следующие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов:

- конституционности;

- верховенства КонституцииРоссийской Федерации и федеральных законов;

- равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

- недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации;

- добровольности заключения договоров, соглашений;

- согласование интересов Федерации и интересов субъектов Федерации;

- обеспеченности ресурсами;

- гласности заключения договоров, соглашений.