7. Проблемы и перспективы совершенствования российского уголовного законодательства1

Со времени введения нового Уголовного кодекса прошло более 5 лет. Оправдались ли надежды, связанные с его принятием. Как известно, на этот счет существуют неоднозначные оценки, поступающие от специалистов (практиков и научных работников) предложения (многие из которых противоречат друг другу) по внесению в Кодекс изменений и дополнений исчисляются уже сотнями Требуется поэтому взвешенно объективная оценка действующего УК и выявлением в нем тех пробелов и недостатков, которые обусловлены определенными изменениями в социально-экономической, политической и нравственной сферах общества. Для этого необходимо в первую очередь сопоставление целей и задач, ставившихся при его работке и принятии, с реализацией их как в тексте, так и в правоприменительной практике

Цели и задачи разработки Уголовного кодекса. Как отмечалось, в 1996 году в России был принят новый УК, введенный в действие с 1 января 1997 г и заменивший прежний Кодекс (УК РСФСР 1960 г). Россия этому времени жила уже в другую эпоху — эпоху кардинальных политических и экономических реформ и уголовное законодательство должно было отвечать указанным социально-политическим и экономическим процессам Время потребовало создания УК, ocнованного на иных исходных принципах, на отказе от идеологии и признании новой — идеологии приоритета общечеловеческих ценностей относительно всех других, в том числе классовых и национальных, решительного поворота к проблеме уголовно-правовой охраны прав и свобод человека и гражданина как основополагающей идее уголовного законодательства, соответствия уголовно-правовых запретов основам конституционного строя Российской Федерации, равной зашиты всех форм собственности (включая частную), рыночной экономики, общепризнанных принципов международного права. Следует отметить, что при всех трудностях законодателю в значительной мере удалось реализовать задуманное в тексте нового УК.

Реализация наиболее принципиальных новелл УК в правоприменительной практике. За основу взято статистическое "бытие" таких новелл, как нормы об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности и нормы о преступлениях, являющихся проявлением организованной преступности.

Известно, что многие практические работники (особенно после принятия УК) резко критиковали именно "экономический" блок Кодекса, в основном по причине того, что предмет доказывания по таким делам трудно доказуем, что несовершенная конструкция диспозиций многих статей позволяет уходить от ответственности лицам, совершающим эти преступления, что санкции за экономические преступления слишком занижены. Однако материалы статистики органов внутренних дел (при всей ее приблизительности) и судебной статистики позволяют усомниться в справедливости таких оценок.

Так, в 1997 году органами внутренних дел зарегистрировано 61 689, раскрыто 49 840 и вынесено обвинительных приговоров по делам о 22 242 преступлениях в сфере экономической деятельности. В последующие годы эти показатели характеризуются следующими цифрами: 1998 год — 85 571 / 72 403 / 29 254; 1999 год — 117 727 / 103 796 / 39 287; 2000 год — 160 419 / 149 900 / 46 650. В эту статистику входят и незаконное предпринимательство, и легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного преступным путем, и уклонение от погашения кредиторской задолженности, и уклонение от уплаты таможенных пошлин, и банкротство (все три его разновидности), и налоговые преступления, и другие преступления, характерные для рыночной экономики.

Таким образом, налицо явная тенденция как к росту числа регистрируемых преступлений этого вида, так и количества осужденных за их совершение. Это свидетельствует о том, что правоохранительные органы приобрели необходимый опыт уголовно-правовой оценки (квалификации) соответствующих преступных деяний (чему способствовало и доктринальное толкование новых для практики уголовно-правовых норм).

Правоохранительные органы приобретают опыт и в борьбе с преступлениями, представляющими собой проявления организованной преступности, в том числе и в их квалификации. Так. в 1997 году было раскрыто 132, в 1998 году — 152, в 1999 году — 155, в 2000 году — 142 заказных убийства (убийства по найму). Органами внутренних дел в 1997 году зарегистрировано 374 случая бандитизма и раскрыто 344, в 1998 году — 513 / 446; в 1999 году — 523 / 491. в 2000 году — 513 / 466; в 2001 году — 465 / 469 (превышение раскрытых — за счет раскрытых дел из зарегистрированных в предыдущие годы). За этот же период зарегистрировано и раскрыто следующее количество таких преступлений, как организация преступного сообщества (преступной организации) — нового для российского уголовного законодательства состава преступления: в 1997 году — 48 / 23; в 1998 году — 84 / 49; в 1999 году ~ 162 / 126; в 2000 году — 170 / 100; в 2001 году — 118 / 120.

Приведенные статистические данные не связываются напрямую с истинным состоянием и динамикой рассматриваемых преступлений (латентность преступности по известным причинам в России была всегда достаточно высока). Значение этих показателей в другом. Они, как уже отмечалось, свидетельствуют о том, что как органы дознания и предварительного следствия, так и суды более или менее успешно приобретают опыт в "распознавании" многих неизвестных прежнему уголовному законодательству преступлений. А это означает, что при всех известных издержках большинство новелл УК существуют не только на бумаге, но являются действующими.

Характеристика законопроектных работ в направлении изменений и дополнений УК РФ. Сразу же после введения в действие нового УК в Государственной Думе началась (а в дальнейшем интенсивно наращивалась) работа по подготовке законопроектов, направленных на внесение в него изменений и дополнений (их инициаторами чаще всего выступали депутаты Государственной Думы и законодательных собраний субъектов Российской федерации, руководители исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральные ведомства). Так, с 1997 года по март 2002 года в Государственную Думу официально было внесено свыше 160 законопроектов, касающихся примерно 200 статей УК и нередко дублирующих друг друга. Из них отклонено в первом чтении — 30, снято с рассмотрения — 40 и принято — 18 законопроектов.

Принятые законопроекты составили чуть более одной десятой части от числа внесенных. Чем это можно объяснить? В основном недостаточной обоснованностью и проработанностью вносимых законопроектов. Для большинства из них характерны: а) преувеличенные надежды на уголовный закон как на средство эффективного разрешения едва ли не любых социально важных проблем (притом что не учитываются регулятивные и охранительные возможности других отраслей права), например попытка установить уголовную ответственность за заражение и поставление другого лица в опасность заражения туберкулезом, за потребление наркотических средств; б) стремление заполнить мнимые пробелы в уголовно-правовой охране путем конструирования большого числа специальных уголовно-правовых норм при наличии в УК общих уголовно-правовых норм, действие которых распространяется на соответствующие деяния, например предложение об установлении уголовной ответственности за незаконное использование должностным лицом средств федерального бюджета, что прямо охватывается действующей уголовно-правовой нормой о превышении должностных полномочий (к тому же предлагаемая норма снижает действующую санкцию, т.е. не усиливает, а ослабляет ответственность за это преступление). Нагромождение специальных норм способно привести и к непреодолимой конкуренции уголовно-правовых норм при квалификации преступлений, что ставит практических работников уголовной юстиции подчас в трудное положение и также не способствует эффективному применению уголовного закона; в) стремление ужесточить действующие санкции многих уголовно-правовых норм, притом что судебная практика далеко не исчерпала и не исчерпывает карательных возможностей действующих санкций.

Проблемы совершенствования действующего УК. Любые законы со временем отстают от темпов общественных преобразований и в них необходимо вносить определенные поправки. Для правотворческого процесса важно установить правильное соотношение динамизма и стабильности законодательства, разумное сочетание которых является источником развития права (сейчас ход законопроектных работ характеризуется явным перекосом в сторону динамизма в ущерб стабильности).

Принципиальными, на наш взгляд, для совершенствования УК являются следующие направления:

а) повышение эффективности наказания в направлении дальнейшего снижения доли лишения свободы и сокращения числа лиц, осуждаемых к этому виду наказания;

б) совершенствование норм об ответственности за экономические преступления в связи с обновлением законодательной базы иных отраслей права, реализующих предпринимательскую, банковскую, таможенную и иную деятельность (в первую очередь конституционного, финансового, гражданского, административного права);

в) совершенствование норм об ответственности за преступления, являющиеся проявлением организованной преступности и терроризма (в направлении, например, усиления ответственности за их финансирование);

г) внесение серьезных поправок в нормы об ответственности за преступления против военной службы (боевые действия в Чечне ведутся уже несколько лет, а уголовное законодательство не знает понятий ни военного времени, ни боевой обстановки);

д) приведение некоторых норм УК в соответствие с нормами международного права;

е) декриминализация ряда норм об ответственности за преступления небольшой тяжести с одновременным установлением за их совершение административной ответственности.

УК и проблемы наказания (этот аспект будет рассмотрен в главе ХII Курса Общей части).

Совершенствование УК в связи с новыми законодательными актами других отраслей права. В первую очередь это касается внесения изменений в нормы об ответственности за экономические преступления. Многие из них требуют приведения в соответствие с федеральными законами: "О несостоятельности (банкротстве)", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий", "О банках и банковской деятельности", "О лицензировании отдельных видов деятельности", Земельный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", "О валютном регулировании и валютном контроле", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "Об иностранных инвестициях" и др. Указанные законы затрагивают действие ст.ст. 195— 197, 1711, 189 и других статей УК (требуют корректировки в определении понятий некоторых преступлений, содержания объективной стороны, круга субъектов, условий уголовной ответственности).

Ряд вопросов возникает в связи с принятием новых УПК и КоАП РФ. Так, следует согласиться с расширением такого вида освобождения от уголовной ответственности, как освобождение в связи с примирением с потерпевшим, и распространение его не только на преступления небольшой тяжести, но и на преступления средней тяжести (хотя, разумеется, уголовно-процессуальный закон в принципе не должен изменять уголовно-правовую норму). Решение в УПК вопроса о подсудности дел мировым судьям делает целесообразной и постановку вопроса о внесении изменений в уголовно-правовые нормы о категориях преступлений. Думается, что было бы логично дела, подсудные мировому судье (за исключением перечисленных в УПК), отнести к преступлениям небольшой тяжести. В таком случае законодательство о мировых судьях (в том числе и нормы УПК) стало бы полностью соответствовать и нормам УК. С другой стороны, требуется "поправить" и некоторые нормы УПК, находящиеся в явном противоречии с материальными уголовно-правовыми нормами. Так, положение ч. 2 ст. 24 УПК РФ о том, что уголовное дело подлежит прекращению за отсутствием в деянии состава преступления лишь в случае, когда до вступления приговора в силу преступность и наказуемость этого деяния была устранена новым уголовным законом, противоречит не только ст. 9 УК РФ, но и ст. 54 Конституции РФ.

Необходимо продолжить работу по приведению некоторых норм УК в соответствие с нормами международного права. В первую очередь это необходимо сделать в связи с ратификацией Россией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (необходимо внести изменения в ст. 52 УК, так как Конвенция в качестве объекта конфискации рассматривает только имущество и доходы, полученные в результате совершения преступления), Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (требующую, например, внесения изменений в примечание к ст. 285 УК о понятии должностного лица). Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 года и Дополнительные протоколы к ним 1977 года, а также Статут Международного уголовного суда требуют уточнения уголовно-правовых норм об ответственности за военные преступления как разновидность преступлений против мира и безопасности человечества (из ст. 12 УК необходимо исключить указание на "двойную" юрисдикцию в отношении этих преступлений, а в ст. 356 УК устранить пробельность в отношении ответственности за такое преступление против мира и безопасности человечества, как применение запрещенных средств и методов ведения войны).

Научное обеспечение правотворческого процесса обновления уголовного законодательства. В этом отношении возможно предложить некоторые меры, направленные на повышение эффективности подготовки законопроектов:

а) необходимо упорядочить, ввести в определенную систему разработку проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в действующий УК. Для этого следует отказаться от существующей практики подготовки законопроектов по какому-то одному (или даже нескольким) вопросу (изменение или дополнение одной-двух статей УК), а вести разработку единого законопроекта, объединяющего поступающие предложения, и, допустим, раз в год вносить такой законопроект на первое чтение (разумеется, что в случае "форс-мажорных" объектов возможно и отступление от предлагаемого порядка);

б) следует поддержать предложение Комитета по законодательству Государственной Думы восстановить постоянную рабочую группу, состоящую из научных работников и представителей правоохранительных ведомств и органов (ее упразднение было, на наш взгляд, ошибочным);

в) следует отказаться от практики дачи комитетами Государственной Думы заключений по поводу того, что дополнение УК новыми статьями (частями статей) о введении уголовной ответственности за какие-то опасные деяния не влечет за собой дополнительного финансирования. Это, разумеется, не так, поскольку решение такого вопроса связано с увеличением нагрузки на органы дознания, предварительного следствия и суд, что в ряде случаев может потребовать и изменения их штатной численности, а следовательно, и дополнительного финансирования.