§ 3. Президент и правительство. Форма правления

В системе высших органов государственной власти латино­американских стран (президент, правительство, национальный конгресс) ведущая роль традиционно принадлежала и принадле­жит президенту и возглавляемому им правительству. Президент­ская власть фактически определяет функционирование не толь­ко системы государственных органов, но и всей политической си­стемы этих стран. От того, какую политическую линию проводит тот или иной президент, во многом зависит позиция страны на международной арене, характер государственного режима и сте­пень реализации конституционных прав и свобод граждан. Дина­мика изменений президентской власти, сужение или расширение полномочий президента по сравнению с другими государственными органами, характер взаимоотношений президента с конгрес­сом, политическими партиями, судебной системой — все это ока­зывает прямое воздействие на политические и государственно-правовые процессы в латиноамериканских странах, на возможности расширения или существенного ограничения объема гражданских прав и свобод, реального действия конституции. Институт прези­дентства в странах Латинской Америки специфичен, как специфична сама политическая система этих стран, система государ­ственных органов и политических партий, которые функциониру­ют с учетом своих собственных исторических и политико-экономи­ческих закономерностей.

Институт президентства, впервые появившийся в США, так и остался специфичным только для этой страны. Страны Латинс­кой Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконструировали свою собственную модель президентства, существенно отличную от американской. Если американская мо­дель института президента базируется на принципе разделения властей, дополненном системой "сдержек и противовесов", то ла­тиноамериканская модель, формально также основываясь на раз­делении властей, фактически не подтверждена аналогичной сис­темой "сдержек и противовесов", поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бес­правнее по отношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью. Заимствование латиноамериканскими го­сударствами президентской формы правления у Соединенных Штатов не явилось простым перенесением этой формы в латино­американскую политическую и государственную жизнь. Это была попытка приспособить особый государственный институт, отрабо­танный в условиях развитого государства с устойчивыми полити­ческими традициями, к совершенно новым социально-экономичес­ким и политическим условиям слаборазвитых государств при пол­ном отсутствии у них парламентских традиций. Поэтому подобного рода попытка не явилась простым заимствованием новой формы правления, неким слепком с американского образца, а фактичес­ки привела к созданию особой формы правления — президентской республики с формальной точки зрения, по содержанию же -резко отличающейся от нее значительным гипертрофированием не только полномочий президента, но и основных признаков этой республики. Указанные черты вывели данную форму правления за рамки обычной президентской республики, обозначив как бы особую "сверхпрезидентскую или суперпрезидентскую" респуб­лику. Такая сверхпрезидентская форма правления часто характе­ризовалась в юридической литературе как "чистый президенсиа-лизм", "легальная диктатура" и т. д. В настоящее время чаще ис­пользуется термин "суперпрезидентская" республика, что отражает в значительной степени как сущность, так и специфику президентской формы правления в странах Латинской Америки, вместе с тем отличая ее от чисто диктаторской формы осуществ­ления власти. Особенности этой формы правления отражают спе­цифику государственной и политической жизни латиноамериканс­ких стран, корни которой кроются в противоречиях латиноамери­канского общества с его неустоявшейся социальной структурой, с его системой "персонификации" власти и государственного руко­водства, особой ролью армии в государственной и политической жизни, значительными позициями иностранного капитала в экономике, традиционно существенным влиянием США на всю госу­дарственно-политическую жизнь этого региона.

Форма правления в странах Латинской Америки закрепляет­ся в текстах основных законов страны — конституций. Тексты кон­ституций воспроизводят принцип разделения властей, в соответ­ствии с которым устанавливаются формально три независимые друг от друга отрасли власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако этот конституционный принцип в деятельности органов государственной власти латиноамериканских стран не осу­ществлялся на практике, поскольку отличительной особенностью функционирования системы государственных органов всегда было доминирование исполнительной власти. "Суперпрезидентская" форма правления подразумевает не только обширные полномо­чия президента, закрепляемые текстами конституций, но и их реальное осуществление на практике. Ряд латиноамериканских конституций уполномочивают президента "олицетворять нацию" или же провозглашают его "верховным главой нации". Такой кон­ституционный статус президента уже подразумевает его безус­ловное верховенство в системе высших органов государственной власти и управления. Все латиноамериканские конституции провозглашают президента главой государства. Он же возглавля­ет правительство и является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. В условиях Латинской Америки эти признаки, присущие и обычной президентской республике, создают мощную концентрацию власти в руках одного лица — президента. Немаловажное значение имеет руководство прези­дентом вооруженными силами, поскольку армия всегда играла и до сих пор играет значительную роль в государственной и поли­тической жизни латиноамериканских стран. Фактором, значительно усиливающим полномочия президента в "суперпрезидентской" республике, являются его обширные чрезвычайные полномочия, которые могут быть эффективно использованы практически в любых критических ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними беспорядками. Причем диапазон использования президентом его чрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской респуб­лике и применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах. "Суперпрезидентская" форма правления функционирует в условиях значительной по сравнению с США слабости законода­тельной власти и ее почти полного в отличие от США подчинения президенту. Латиноамериканские президенты имеют больше средств давления на законодательный орган, чем президент США. Кроме того, сильная президентская власть в странах Латинской Америки функционирует в большинстве случаев также в усло­виях слабой и нестабильной партийной системы. Эти факторы делают президента ведущим звеном во всем государственном ме­ханизме латиноамериканских стран. В современных условиях "су­перпрезидентская" форма правления — это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, испол­нительной или судебной отраслями власти система государствен­ного управления, основной чертой которой являются гипертро­фированные президентские полномочия. Эта форма правления предусматривает принцип прямых выборов президента избирате­лями без каких-либо промежуточных органов или инстанций. По официальной трактовке президент получает мандат на управле­ние страной непосредственно "из рук народа", что дает ему пра­во противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям. Все это еще более усиливает пол­номочия президента и подчеркивает его независимость и самосто­ятельность. Латиноамериканская форма правления предусматри­вает невозможность переизбрания президента непосредственно на следующий срок. Это также существенное отличие от обычной президентской формы правления, допускающей переизбрание президента. Вышеуказанная запретительная норма теоретически направлена против возможного установления диктатуры прези­дента, на практике же пребывание президента в должности все­го один срок подчеркивает силу и значимость президентской вла­сти, ставя ее фактически в рамки неконтролируемой государствен­ной системы.

В конституциях латиноамериканских государств довольно де­тально изложена квалификация, которой должен удовлетворять кандидат в президенты. Например, по Конституции Мексики 1917 г. для того, чтобы быть Президентом страны, необходимо: быть мек­сиканским гражданином по рождению, пользоваться полной дее­способностью и быть сыном родителей — мексиканцев по рожде­нию, достичь ко времени выборов возраста более 35 лет, прожи­вать в стране в течение всего года, предшествующего дню выборов, не принадлежать к духовному званию и не быть служи­телем религиозного культа, не состоять в вооруженных силах стра­ны и т.д.

Как правило, кандидатов на пост президента может выдви­нуть только политическая партия, а прямая политическая и фи­нансовая поддержка такой партии в состоянии обеспечить победу тому или иному кандидату, в то же время президентами часто становятся не официальные руководители партий в лице их пред­седателей или генеральных секретарей, а политические деятели, имеющие наибольший опыт, известность и популярность в стране. Поэтому латиноамериканские президенты обычно не совмещают свою должность главы государства с руководством политической партией, приведшей его к власти, хотя их прямая зависимость от руководства партии все же сохраняется (при различной степени этой зависимости). Так называемый "независимый кандидат", т. е. формально не связанный ни с какой политической партией, прак­тически не имеет шансов на победу, если только не обладает мощ­ными финансовыми средствами и группами поддержки, которые в состоянии заменить собой партийный аппарат.

При подсчете голосов избирателей на президентских выборах многие латиноамериканские страны придерживаются мажоритар­ной системы абсолютного большинства, согласно которой для избрания на пост президента необходимо получить больше, поло­вины поданных на выборах и признанных действительными голо­сов. Если ни один из кандидатов на пост президента не получает требуемого большинства голосов, предусматривается проведение второго тура голосования, к участию в котором допускаются два кандидата, набравшие в первом туре относительное большинство голосов. Во втором туре победителем объявляется тот, кто собе­рет голосов больше, чем другой претендент. Отдельные латино­американские страны из-за сложности организации и дороговиз­ны не прибегают к проведению второго тура всеобщего голосова­ния, а используют систему окончательных выборов президента национальным конгрессом, причем на голосование депутатов вы­носятся, как правило, кандидатуры двух претендентов, набрав­ших на всеобщих выборах относительное большинство голосов.

Латиноамериканские конституции устанавливают принцип ответственности президента в случае нарушения конститу­ции или действующих законов страны, причем ряд конституций детализируют основания ответственности президента: измена ро­дине, вмешательство в президентские, парламентские или мест­ные выборы, роспуск конгресса страны, препятствия в деятель­ности суда по избирательным делам и др. Латиноамериканские страны восприняли американскую систему предъявления прези­денту конституционных обвинений в порядке процедуры импич­мента. Эта процедура заключается в следующем: палата депута­тов имеет право абсолютным или квалифицированным большин­ством в 2/3 голосов предъявить обвинения президенту по вышеназванным основаниям и назначить специальную комиссию по расследованию, которая, проанализировав предъявленные пре­зиденту обвинения, составляет специальный доклад и предъявля­ет его палате депутатов. Если доклад утверждается 2/3 голосов членов палаты, дело по обвинению президента передается в вер­хнюю палату — сенат, которая выступает фактически в роли свое­образной судебной инстанции. Сенат сначала только слушает дело, а затем преобразует себя в суд, причем председательствует в се­нате в данном случае главный судья верховного суда страны. Та­кая система принята в Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Перу, Уругвае и других странах. В странах с однопа­латным законодательным органом (Коста-Рика, Гватемала, Сальва­дор и др.) предусмотрено, что этот орган может 2/3 голосов депу­татов объявить, имеются ли достаточные основания для предъяв­ления обвинения, и передать дело на рассмотрение верховного суда страны с тем, чтобы тот сразу осуществлял судебное пресле­дование президента в соответствии с законом. Во многих латиноа­мериканских странах процедура импичмента применяется не толь­ко к президентам, но и к другим высшим должностным лицам: министрам правительства, членам верховного суда, дипломати­ческим представителям и т. д. Для осуждения президента и других высших правительственных чиновников в соответствии с процеду­рой импичмента требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов членов сената или верховного суда. В случае осужде­ния наказание включает отстранение от должности, дисквалифи­кацию и запрещение занимать государственные должности на­всегда или на определенный период времени. Осужденный, таким образом, превращается в рядового гражданина республики и мо­жет предстать перед обычным судом и быть осужденным за пре­ступления, совершенные в период нахождения на высокой госу­дарственной должности в соответствии с действующим уголовным законодательством.

Латиноамериканские конституции наделяют президента об­ширным объемом полномочий и возлагают на него определенные обязанности. Являясь главой государства, президент осуществ­ляет руководство исполнительной отраслью власти. В этом ка­честве президент обязан выполнять нормы конституции, догово­ров, законов и других юридических актов, представлять государ­ство внутри и вовне страны, направлять общую политику правительства, защищать внутренний порядок и внешнюю безо­пасность республики, организовывать выборы следующего прези­дента республики, представителей в национальный конгресс, аль­кальдов и других выборных должностных лиц, всеобщее избра­ние которых устанавливается конституцией и законами, созывать конгресс на чрезвычайные сессии, направлять послания в конг­ресс, издавать распоряжения по применению законов, утверж­дать или отказывать в утверждении законов, принятых нацио­нальным конгрессом, и т. д. Президент возглавляет всю нацио­нальную систему обороны, организует ее, регулирует увольнение и призыв на службу в вооруженные силы страны. В качестве глав­нокомандующего вооруженными силами президент обязан прини­мать необходимые меры для обороны республики, целостности ее территории и защиты суверенитета в случае вооруженной агрес­сии. Ему же предоставлено право объявлять состояние войны и подписывать мирные договоры по уполномочию конгресса. Ряд конституций предоставляют право президенту принимать чрез­вычайные меры в области экономики и финансов, если это дик­туется национальными интересами, давая при этом отчет конгрес­су о предпринимаемых им действиях. В области экономики прези­денту могут быть также предоставлены полномочия по одобрению планов национального экономического развития, регулированию установления тарифов, сборов и т. д. Как глава государства пре­зидент имеет право осуществлять помилование и смягчать нака­зание, за исключением случаев, запрещаемых законом. Президен­ту предоставлено также право осуществлять награждения от име­ни нации. Кроме того, президент вправе выполнять любые другие функции по государственному руководству и управлению, предписанные ему конституцией и действующим законодательством. По существу стало политической традицией, когда президент выступает в роли инициатора "чрезвычайного" законодатель­ства и введения чрезвычайного положения на территории всей страны или в отдельных ее частях. Многие латиноамериканские страны перманентно живут в условиях чрезвычайного положе­ния, причем по инициативе президента такое положение может продлеваться в течение длительного периода времени. Конститу­ция Чили, например, дает право президенту вводить в стране четыре вида исключительного положения, в силу действия кото­рых конституционные права и свободы граждан временно приос­танавливаются. Согласно этой Конституции причинами для объяв­ления осадного положения, особого положения, чрезвычайного положения и бедственного положения могут быть: внешняя вой­на, внутренняя война, внутренние потрясения, чрезвычайные обстоятельства и общественные бедствия, причем все указанные причины, кроме внешней войны, отнесены к причинам внутрен­него характера. Конституция закрепляет и полномочия президен­та, связанные с объявлением любого вида исключительного поло­жения. Он может приостанавливать или ограничивать личную сво­боду граждан, право на собрания, свободу информации и выражения мнений, право на труд, на объединения в ассоциации и профсоюзы, вводить цензуру на корреспонденцию и средства связи, накладывать определенные ограничения на имуществен­ные права граждан, ограничивать свободу передвижения, высы­лать граждан из страны, запрещать им въезд в страну и т. д.

В абсолютном большинстве латиноамериканских стран пре­зидент является главой правительства, возглавляя кабинет ми­нистров. Кабинет министров не носит конституционного статуса; его состав, порядок формирования, ответственность и способ фун­кционирования устанавливаются обычно на основе политической практики главой правительства — президентом. Традиционно ка­бинет министров рассматривается самим президентом и тракту­ется латиноамериканскими исследователями как сугубо рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат "помощников" пре­зидента. Такое откровенно приниженное положение кабинета министров призвано подчеркнуть главенствующую роль самого президента в системе государственных органов. Политическая прак­тика предполагает назначение в состав кабинета министров дове­ренных лиц президента, своеобразную раздачу государственных постов для тех деятелей его партии, которые в большей мере способствовали его победе на выборах.

Президенту принадлежит руководящая роль в делах прави­тельства: он осуществляет надзор за деятельностью кабинета министров, председательствует на его заседаниях, определяет повестку дня заседания кабинета и решает все основные вопро­сы деятельности правительства. При принятии правительствен­ных решений мнение президента является определяющим. Ему принадлежит право координировать деятельность министров и возглавляемых ими министерств и других исполнительных орга­нов, разрешать спорные вопросы между ними, заслушивать от­четы министров. Министры руководят своими ведомствами в со­ответствии с общей политикой правительства и конкретными ука­заниями президента. Министры, хотя это и не зафиксировано в законодательстве, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства, строго выполнять любые его указания. В случае несогласия с мнением президента министр либо должен отка­заться от своего мнения, либо уйти в отставку. По сути дела исполнительная власть в латиноамериканских странах полнос­тью концентрируется в руках президента, члены кабинета ми­нистров фактически не обладают никакой самостоятельностью, а сам кабинет выполняет лишь функции консультативного орга­на при президенте.

В странах Латинской Америки довольно своеобразные вза­имоотношения президента с законодательными органами власти, резко отличающиеся от аналогичных взаимоотношений в США. Суть этих взаимоотношений всегда состояла в откровенном кон­троле исполнительной власти в лице президента и правитель­ства за деятельностью национального конгресса. Прежде всего, президент в латиноамериканских странах активно воздейству­ет на законодательный процесс путем направления в конгресс специальных посланий. Это могут быть ежегодные послания кон­грессу, а также послания по отдельным вопросам внутренней и внешней политики. По сложившейся практике ежегодные посла­ния президента содержат детальную характеристику существу­ющего положения в стране, предлагаемые изменения в законо­дательстве, которые президент и правительство считают необ­ходимым рассмотреть и принять на сессии конгресса, что на деле означает обязательную программу законодательной деятельнос­ти. Помимо направления конгрессу специальных посланий в фун­кции президента может входить издание специальных законода­тельных декретов. На практике это приводит к тому, что це­лый ряд важнейших государственных актов принимается не в форме закона, проводимого через конгресс, а, в форме декрета, единолично принятого президентом. Примеры законодательных актов, издаваемых президентом, многочисленны и весьма обшир­ны по сфере их применения. В Мексике, например, эта сфера простирается от порядка сбора налогов до введения в действие уголовного, гражданского и других кодексов. При этом конститу­ция разрешает президенту в особых случаях даже вводить своим декретом в действие ежегодный бюджет страны. Обширны пол­номочия президента по внесению законопроектов. В последние десятилетия проявляется тенденция ко все большему сосредото­чению законодательной инициативы в руках президента и воз­главляемого им правительства. Они являются главным источни­ком законопроектов, которые почти автоматически трансформируются конгрессом в нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Президенты латиноамериканских стран час­то используют такую форму осуществления законодательной инициативы, как законопроекты "пор энкарго", т.е. законопро­екты, вносимые отдельными депутатами, но по поручению пре­зидента. Естественно, что такие законопроекты принимаются конгрессом без особых трудностей. Законопроекты "пор энкарго" традиционно составляют от 30 до 50% всех вносимых в конгресс законопроектов. Исключительной прерогативой президента явля­ется внесение законопроектов по вопросам бюджета страны, уч­реждения новых административных должностей, увеличение жалованья правительственным служащим, изменений в органи­зации вооруженных сил и др. Для ускорения прохождения зако­нопроекта президент может объявить его "срочным", что обязы­вает соответствующую палату принять решение по законопро­екту в срок до 30 дней. Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительные полномочия по подписанию при­нятых законодательным органом власти актов. Президент мо­жет наложить вето на законопроект, принятый конгрессом и на­правленный ему на подпись. Время, в течение которого прези­денту предоставлено право наложить вето на законопроект, обычно колеблется от 8 до 10 дней. Вето президента может быть преодолено абсолютным большинством членов каждой палаты законодательного органа. Если президент отклоняет законопро­ект по причине его неконституционности, а конгресс настаивает на его принятии, то законопроект направляется в верховный суд, который и дает свое окончательное заключение в течение не более 6 дней.

Полномочия президентов в странах Латинской Америки в об­ласти внешней политики довольно обширны. Они осуществляют общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой, ведут международные переговоры и заключают межгосударствен­ные договоры, решают вопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают верительные грамоты у аккреди­тованных при них послов, принимают решения об установлении дипломатических отношений, о вступлении в международные организации и т. д. Поскольку кабинет министров — это простой исполнитель воли президента, на практике решение всех ключе­вых вопросов внешней политики страны является прямой пре­рогативой только президента, что предопределяет его господ­ствующее положение во всем внешнеполитическом механизме. В области международных отношений глава государства — прези­дент — провозглашается высшим представителем страны и в этом качестве не нуждается в получении специальных полномочий. Следует отметить одну специфическую особенность некоторых латиноамериканских конституций, которые запрещают президен­ту покидать государственную территорию без специального, официально оформленного разрешения законодательного органа власти, когда выезд президента за границу без официальной сан­кции конгресса рассматривается как халатное оставление им сво­его высокого государственного поста.