§ 4. Система государственных органов

Император

Императорская династия Японии считается самой древней из всех сохранившихся наследственных монархий в мире. Как утвер­ждают исторические хроники, первый Император вступил на япон­ский трон в 660 г. до н. э., а нынешний Император — 125-й в этом непрерывном ряду. Царствование каждого императора провозгла­шается особой эрой, которая начинается с даты вступления на трон нового Императора (с 1989 г. началась эра Хэйсэй — эра прав­ления императора Акихито).

После войны статус Императора изменился. Отсутствие в послевоенной Конституции формулировки о форме правления со­здает почву для существования различных взглядов на этот счет. Наиболее распространено суждение, согласно которому современ­ная Япония — парламентарная салическая монархия, поскольку в Японии имеется наследственный монарх с титулом Императора, а создание и функционирование правительства обусловлено до­верием Палаты представителей Парламента. За порядком насле­дования престола следит совет императорского двора, возглавля­емый премьер-министром и состоящий из двух представителей императорской семьи, председателей и вице-председателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда. В то же время высказывается мнение о том, что в Японии монар­хии уже не существует, вплоть до утверждения о существова­нии республики с монархическими атрибутами, имеющими лишь внешнее, формальное значение.

Конституция определяет статус Императора следующим об­разом: "Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принад­лежит суверенная власть" (ст. 1). И далее: "Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти" (ст. 4). Император назначает премьер-министра по пред­ставлению Парламента, а также главного судью Верховного суда по представлению Кабинета (ст. 6). Император по совету и с одоб­рения Кабинета осуществляет от имени народа такие действия, относящиеся к делам государства, как обнародование законов и договоров, созыв Парламента, объявление всеобщих парламентс­ких выборов, пожалование наград и др. (ст. 7). Принято считать, что наделение этими функциями носит формальный характер, поскольку инициатива Императора в их осуществлении не пре­дусмотрена. Тем не менее Император все же осуществляет действия публичного характера, не предписанные Конституцией. На­пример, в отношениях с Парламентом Император осуществляет не только конституционные полномочия, но и присутствует на церемонии открытия сессии Парламента, выступает с речью на заседаниях Парламента.

Император совершает действия внешнеполитического харак­тера. В этой сфере на него возложено подтверждение полномочий и верительных грамот послов и посланников, подтверждение ра­тификационных грамот и других дипломатических документов, но с совета и одобрения Кабинета (ст. 7). Согласно ст. 73 Конституции руководство внешней политикой относится к компетенции Каби­нета министров, и, следовательно, Император не является гла­вой государства, представляющим Японию в отношениях с иност­ранными государствами, но посещение Императором других стран вносит гораздо больший вклад в укрепление дружеских отноше­ний, нежели деятельность сотрудников дипломатических служб.

Императорская семья в Японии имеет очень высокий автори­тет в обществе, и около 80% взрослого населения страны поддер­живают монархическую форму правления.

Парламент

В 1874 году первая политическая партия Японии представила правительству декларацию о создании представительного зако­нодательного органа. Первые всеобщие выборы состоялись 1 июля 1890 г., а первая сессия Парламента была созвана 29 ноября 1890 г.

Согласно ст. 41 Конституции Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодатель­ным органом страны. Однако японские ученые, исходя из предо­ставленного Конституцией муниципиям права принимать обяза­тельные постановления, считают, что муниципальные собрания также в виде исключения имеют законодательные полномочия, и называют эти собрания вторичной законодательной властью, а их постановления — автономным правом.

Порядок работы Парламента регулируется Конституцией Япо­нии, Законом о Парламенте 1947 г., а также Регламентом Пала­ты представителей 1947 г. и Регламентом Палаты советников 1949 г.

Японский Парламент состоит из двух палат — Палаты совет­ников и Палаты представителей. Палата советников включает 252 советника, избираемых на 6 лет, с переизбранием половины со­става советников каждые три года. Палата представителей изби­рается на 4 года в количестве 500 депутатов. До 1994 года, когда были внесены поправки в Закон об избрании на публичные долж­ности, число депутатов в Палате представителей было равно 511. Палата представителей может быть досрочно распущена актом Императора по требованию правительства, верхняя палата рос­пуску не подлежит.

Парламент формируется путем всеобщих и прямых выборов. Конституция устанавливает всеобщее избирательное право для совершеннолетних, тайное голосование, недопущение дискрими­нации в избирательных правах по признаку расы, пола, религии, социального положения и происхождения, образования, имуще­ственного положения или доходов (ст. 44). Вопросы, касающиеся выборов, регулируются Законом об избрании на публичные должно­сти 1950 г. с последующими изменениями (последнее — в 1994 г. — устанавливает новую систему выборов в нижнюю палату). В соот­ветствии с Законом активное избирательное право на выборах в обе палаты предоставлено гражданам в возрасте от 20 лет, про­живающим в избирательном округе не менее трех месяцев и вне­сенным в списки избирателей, пассивное — от 25 лет для Палаты представителей и 30 лет для Палаты советников. Кандидат вносит денежный залог, не возвращаемый в случае неполучения им оп­ределенного минимума голосов. Основу парламентской избиратель­ной системы составляет смешанная система, сочетающая в себе элементы мажоритарной и пропорциональной систем.

До 1996 г. выборы в Палату представителей проводились по системе средних избирательных округов. 21 ноября 1994 г. был при­нят Закон о малых избирательных округах, позволивший опреде­лить границы округов в соответствии с предложениями Комиссии Палаты представителей по демаркации границ избирательных ок­ругов. Последние выборы проходили по новой избирательной сис­теме, согласно которой 300 депутатов избираются по одномандат­ным округам, а 200 — по 11 региональным блокам по списку поли­тических партий пропорционально полученным голосам. При такой избирательной системе каждый избиратель имеет два голоса.

Палата советников также избирается по смешанной системе. 152 советника избираются от 48 многомандатных округов (2—8 со­ветников от округа). Кроме того, создается общенациональный округ, в котором избиратели голосуют за одну из политических партий. Избранные от этого округа в палату 100 советников отби­раются из кандидатов, заранее включенных каждой партией в свой список, пропорционально числу набранных каждой партией голосов. Таким образом, избиратель один голос отдает за конкрет­ного кандидата, а второй — за политическую партию.

В Японии действуют жесткие правила предвыборной агита­ции. Она длится только 12 дней (до изменений 1994 года — 2 неде­ли), предусмотрено одно радио- и телеобращение кандидата в течение не более пяти с половиной минут за счет бюджета. Обход и агитация избирателей на дому, а также агитация против других кандидатов запрещены.

Японии свойственна долгосрочная связь депутата со своим избирательным округом. Зачастую округ передается по наслед­ству (так, Р. Хасимото, находившийся в должности премьер-ми­нистра с января 1996 г. по апрель 1998 г., наследовал депутатский мандат своего отца в 26 лет). Поэтому для Японии характерно многократное избрание депутата, а лицам со стороны довольно трудно попасть в ряды депутатов.

Депутаты и советники имеют свободный депутатский мандат, вопрос о лишении или признании недействительным которого ре­шает соответствующая палата 2/3 голосов. Члены палат не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палатах, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом.

Закон о Парламенте устанавливает следующие виды парла­ментских сессий: очередные (ст. 10), чрезвычайные и специальные (ст. 11). Очередные сессии Парламента созываются раз в году, в декабре, и длятся 150 дней (еще их называют бюджетными сесси­ями). Решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента прини­мает Кабинет министров по требованию 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53). Необходимость в созыве специальной сес­сии возникает в случае роспуска Палаты представителей и длится она в течение 30 дней со дня очередных выборов в палату. По­скольку с роспуском Палаты представителей Палата советников тоже прекращает свою работу, то Кабинет министров может со­звать чрезвычайную сессию Палаты советников, но если ее реше­ния не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней со дня первого заседания, то они теряют силу.

Заседания палат являются открытыми, однако могут прово­диться и закрытые заседания в случае, если резолюция об этом принята 2/3 голосов присутствующих членов (ст. 62 Закона о Пар­ламенте). Протоколы заседаний должны публиковаться (ст. 57 Кон­ституции).

Каждая палата избирает на весь срок полномочий председа­теля, вице-председателя, временного председателя, председате­лей постоянных комиссий и генерального секретаря палаты (ст. 58 Конституции). На председателей палат и их заместителей возло­жена обязанность поддерживать порядок в палатах и наблюдать за выполнением повестки дня. Чтобы обеспечить беспристрастность в ходе заседания Парламента, они обычно прекращают отноше­ния со своими партиями. В палатах создаются партийные фрак­ции (необходимое для создания фракции число депутатов — 2 человека), которые играют важную роль при распределении ми­нистерских постов.

В деятельности Парламента важную роль играют постоян­ные парламентские комиссии. Согласно Закону о Парламенте Палата представителей имеет 20 таких комиссий (ст. 41, п. 2 Зако­на о Парламенте): по делам Кабинета министров, местной адми­нистрации, по вопросам юстиции, внешней политики, государ­ственных финансов, просвещения, по социальным вопросам, по трудовым вопросам, вопросам сельского, лесного и водного хо­зяйства, по торговле и промышленности, вопросам связи, транс­порта, строительства, общественной безопасности, науки и тех­ники, окружающей среды, а также бюджетную, ревизионную, дисциплинарную комиссии и комиссию по организации внутри-парламентской работы. Палата советников имеет 17 комиссий (ст. 42 п. 3 Закона о Парламенте) — тех же, кроме комиссий по вопросам науки и техники, общественной безопасности и окружающей сре­ды. Эти комиссии составляют основу механизма разработки и при­нятия решений в Парламенте Японии. В состав комиссий входят представители различных партий пропорционально представитель­ству этих партий в соответствующей палате. Депутаты, как пра­вило, не являются экспертами по обсуждаемым в комиссиях воп­росам, поэтому Закон о Парламенте в ст. 43 предусматривает, что в случае, если для деятельности комиссии необходимо учас­тие специально подготовленных членов, в ее состав могут вхо­дить специалисты по рассматриваемым ею проблемам. Таким об­разом, к работе комиссий могут привлекаться непарламентарии. Каждый парламентарий обязан быть членом хотя бы одной комис­сии (ст. 42 п. 2 Закона о Парламенте), Заседания комиссий бывают двух видов: рабочие и общие. На рабочих заседаниях обсуждаются наиболее важные вопросы, как правило, в присутствии членов Кабинета. На общих рассматриваются менее важные вопросы с участием парламентских секретарей.

Главной задачей Парламента является принятие законов и государственного бюджета. В законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес, поскольку Палата представителей мо­жет преодолеть вето Палаты советников путем вторичного приня­тия закона 2/3 голосов, причем не от общего количества депута­тов, а от кворума (1/3 состава палаты — ст. 59 Конституции}. Так же, если Палата советников не приняла решение по законопроек­ту в течение 60 дней после получения его из Палаты представите­лей (для бюджетного закона этот срок сокращается в два раза), то решение Палаты представителей считается решением Парламента.

При каждой палате действует законодательное бюро, кото­рое помогает депутатам при подготовке законопроектов.

Согласно Закону о Парламенте право на законодательную инициативу имеют депутаты Парламента и Кабинет министров. Законопроект может быть представлен на рассмотрение Парла­мента, если за это высказалось не менее 20 депутатов или 10 советников. Если речь идет о бюджете страны, то его должны поддержать не менее 50 депутатов или не менее 20 советников. Народная законодательная инициатива Японии неизвестна.

На первом этапе разработка законов идет преимущественно в департаментах соответствующих министерств. Затем через руко­водство министерства документы поступают в канцелярию премьер-министра, затем к премьер-министру и только потом представля­ются в Парламент, где над ними начинается работа в соответству­ющих комиссиях (часто создаются специальные подкомиссии) и в законодательных бюро палат. Только после принятия комиссией положительного решения, проект выносится на пленарное засе­дание и обсуждается обычно в двух чтениях. Законопроект, за исключением особых случаев, предусмотренных Конституцией и связанных с наделением Палаты представителей большими воз­можностями, становится законом после принятия его обеими па­латами (ст. 59 Конституции). Если мнения палат расходятся, то помимо вышеперечисленных возможностей Палата представите­лей может требовать созыва совместного заседания палат или со­здания паритетной согласительной комиссии (10 депутатов и 10 советников). На совместном заседании решение принимается большинством голосов, а в согласительной комиссии — не менее 2/3 состава; если комиссии не удается преодолеть разногласия палат, то принятым считается решение Палаты представителей.

Парламент наделен исключительными полномочиями по рас­поряжению государственными финансами: "Никакие государствен­ные средства не могут быть израсходованы, и никакие государ­ственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению Парламента" (ст. 85 Конституции). Порядок со­ставления и утверждения государственного бюджета определен в Законе о финансах 1947 года. Кабинет составляет и представляет Парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год. Проект бюджета представляется сначала в Пала­ту представителей (ст. 60 Конституции), председатель которой направляет его на рассмотрение в постоянную бюджетную комис­сию. Бюджетные комиссии считаются наиважнейшими, поэтому они являются самыми большими (в бюджетной комиссии Палаты представителей 50 членов, в Палате советников — 45). Обсужде­ние законопроекта о бюджете проходит при участии премьер-министра и всех членов Кабинета, дабы они могли давать соответ­ствующие разъяснения и отвечать на запросы представителей политических партий. В обсуждении бюджета принимают участие и представители общественности. Любой может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает несколько человек для участия в прениях. Если законопроект о бюджете отклоняется бюджетной комиссией Палаты представите­лей, то Кабинет министров должен подготовить новый проект бюджета, который вновь проходит всю процедуру обсуждения. После одобрения Палатой представителей бюджет направляется в Палату советников, где процедура обсуждения полностью повто­ряется.

Решения палат обычно принимаются простым большинством голосов. В Японии применяются три формы голосования: встава­нием, тайным голосованием и невозражением.

Принятый закон подписывается министром, ответственным за его исполнение, контрасигнуется премьер-министром и направ­ляется Императору для промульгации. Закон должен быть опуб­ликован в течение 30 дней и вступает в силу через 20 дней после публикации.

Парламент также осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства. Как уже упоминалось, Кабинет министров Японии по вопросам проводимой политики должен иметь поддержку Парламента. Гарантией этого служит институт парла­ментской ответственности Кабинета, состоящий из следующих элементов: во-первых, кандидатура на пост премьер-министра формально избирается палатами Парламента (фактически это лидер партии парламентского большинства), во-вторых, нижняя палата может принять большинством голосов резолюцию о недо­верии Кабинету. Основной формой контроля является интерпел­ляция, подать которую может любой депутат Палаты представи­телей через председателя палаты, отказ председателя депутат может обжаловать на пленарном заседании палаты. Ответ на ин­терпелляцию должен быть дан в течение 6 дней в устной или пись­менной форме. В Конституции Японии закреплено право каждой палаты проводить расследования по вопросам государственного управления (ст. 62 Конституции). К формам контроля относится и общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда в Парламенте выступает премьер-министр, а так­же министры финансов и иностранных дел.

Кабинет министров

Согласно Конституции Японии Кабинет министров осуществ­ляет исполнительную власть (ст. 65). В него входят премьер-ми­нистр и другие государственные министры. Конституцией опре­делен принцип гражданского кабинета (ст. 66). Под термином "граж­данское лицо" подразумевается лицо, не состоящее на военной службе, не бывшее в прошлом профессиональным военным и не являющееся носителем милитаристской идеологии.

По традиции главой Кабинета становится лидер партии пар­ламентского большинства. Если же палаты предлагают на пост пре­мьер-министра разные кандидатуры или если Палата советников в течение 10 дней не предложит свою кандидатуру, то решение Палаты представителей становится решением Парламента.

В соответствии с Законом о Кабинете министров 1947 г. пре­мьер-министр назначает не более 20 государственных (так име­нуются все члены Кабинета) министров (ст. 2 Закона о Кабинете министров), при этом большинство министров должно быть из­брано из числа членов Парламента (ст. 68 Конституции). Факти­чески все члены Кабинета — парламентарии. Все члены Кабинета утверждаются указом Императора. Министерства и функции от­дельных министров перечислены в Законе о структуре государ­ственных исполнительных органов 1948 г. 12 министров возглав­ляют министерства юстиции, иностранных дел, финансов, про­свещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленно­сти, транспорта, связи, труда, строительства, местного самоуп­равления, кроме того один министр Кабинета является генераль­ным секретарем, остальные 8 министров являются министрами без портфеля, они фактически являются советниками премьер-министра и по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В Кабинете министров Японии от­сутствуют должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел (силами самообороны руководит министр без портфеля — начальник управления национальной обо­роны, также некоторые функции, возлагаемые на МВД, выпол­няет министерство местного самоуправления).

В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия на то пре­мьер-министра (ст. 75 Конституции). Премьер-министр может на свое усмотрение отстранять министров от должности (ст. 68). Ка­бинет несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66). Если Палата представителей принимает вотум недоверия или отказывается проголосовать за доверие правительству, Каби­нет министров должен уйти в отставку в том случае, если Палата представителей не будет распущена Кабинетом в десятидневный срок (ст. 69). Кабинет также должен уйти в отставку, если долж­ность премьер-министра становится вакантной или если созывает­ся первая сессия Парламента после выборов в Палату представи­телей (ст. 70).

Статья 73 японской Конституции определяет функции прави­тельства следующим образом: "Кабинет выполняет наряду с дру­гими общими функциями управления следующие обязанности:

• добросовестное проведение в жизнь законов, ведение госу­дарственных дел;

• руководство внешней политикой;

• заключение договоров. При этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобре­ние Парламента;

• организация и руководство гражданской службой в соответ­ствии с нормами, установленными законом;

• составление бюджета и внесение его на рассмотрение Пар­ламента;

• издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов. При этом в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с раз­решения соответствующего закона;

• принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смяг­чении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах". Более подробно деятельность Кабинета министров регламен­тирована в Законе о Кабинете министров, где определены струк­тура и функции Кабинета, компетенция премьер-министра и дру­гих министров, взаимоотношения с другими государственными органами.

Процедура заседаний Кабинета и принятие решений регули­руются обычаем. Заседания Кабинета являются закрытыми, проводятся два раза в неделю в период парламентской сессии, реше­ния принимаются единогласно или на основе консенсуса.

К полномочиям премьер-министра как главы Кабинета отно­сится общая координация деятельности Кабинета, назначение и освобождение от должности государственных министров, внесе­ние на рассмотрение Парламента законопроектов, доклады Пар­ламенту об общем состоянии государственных дел и внешней по­литики, подписание законов и указов единолично (как соответ­ствующий министр) и контрасигнация подписи уполномоченного министра, участие в проведении переговоров и подписание меж­дународных договоров, руководство подготовкой и заключение межправительственных соглашений. При премьер-министре дей­ствует канцелярия.

Каждый министр имеет двух заместителей: парламентского (ст. 17 Закона о структуре государственных исполнительных ор­ганов) и административного (ст. 17-2 того же Закона). Министры финансов, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней тор­говли и промышленности имеют по два парламентских заместите­ля. Японские министры не являются специалистами, поэтому ре­альным руководителем министерства является административный заместитель — профессиональный чиновник со специальным об­разованием. В Японии часто применяется практика министерской ротации (к примеру, Рютаро Хасимото с 1978 г. последовательно занимал в правительстве должности министра здравоохранения и социального обеспечения, транспорта, финансов, внешней тор­говли и промышленности).

Непосредственно при Кабинете министров действуют секре­тариат, возглавляемый генеральным секретарем Кабинета, за­конодательное бюро, совет по делам персонала и совет нацио­нальной обороны. При законодательном бюро могут создаваться временные комиссии и советы.

При канцелярии премьер-министра и министерствах суще­ствует большое количество комитетов и управлений. Так, при канцелярии премьер-министра действуют комиссия по урегули­рованию экологических конфликтов, комитет по делам государ­ственной безопасности (ему подчиняется управление полиции), комитет по делам справедливой торговли, управление по делам государственных земель, управление императорского двора, уп­равление по делам окружающей среды и др.

Судебная система

Иерархия судебных органов в Японии имеет четырехзвенную структуру: Верховный суд, восемь высших апелляционных су­дов, 50 местных судов (в каждой префектуре по одному и четы­ре местных суда на острове Хоккайдо), 50 семейных судов и око­ло 450 первичных судов (местные и семейные суды имеют одина­ковый статус). Создание специальных судов Конституцией запрещено (ст. 76). Правовой основой судоустройства в Японии служат Конституция и Закон о судах 1947 г.

Верховный суд, высшие, местные и первичные суды рас­сматривают гражданские и уголовные дела, при этом, чем выше исковая сумма, тяжелее преступление, тем на более высоком уровне судебной системы рассматривается дело.

Высшим судебным органом является Верховный суд, в состав которого входит главный судья, назначаемый Императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. Назначение судей Верховного суда утверждается всенародным референдумом во время ближайших выборов в Палату предста­вителей; затем такие референдумы повторяются каждые десять лет (ст. 79 Конституции). По достижении 70 лет судья Верховного суда выходит на пенсию.

Верховный суд осуществляет свою работу в полном составе (кворум — 9 членов) или в составе отделений (ст. 9 Закона о судах). В состав Верховного суда входят три отделения по пять судей в каждом. Для того чтобы отделение было правомочно при­нять решение, на его заседании должно присутствовать не ме­нее трех судей. Закон о судах предусматривает, что вопросы, касающиеся рассмотрения законов и подзаконных актов на пред­мет соответствия Конституции, принятие резолюций по этим вопросам и толкование Конституции должны рассматриваться Верховным судом в полном составе (ст. 10 Закона о судах). Реше­ние по этим вопросам принимается Верховным судом, если за него проголосовало не менее 8 членов суда (на практике это бывает очень редко).

Основной функцией Верховного суда является конституцион­ный контроль, также он выступает судом последней инстанции при рассмотрении любых дел. Он рассматривает во второй инстанции дела о преступлениях против государства, и в третьей — осталь­ные уголовные и гражданские дела. Помимо этого Верховный суд осуществляет полномочия судебного управления. Он обобщает су­дебную практику, издает обязательные для нижестоящих судов руководящие указания, положения о прокуратуре при Верховном суде, о внутренней дисциплине и управлении судебными органа­ми, устанавливает правила процедуры судопроизводства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах (ст. 77 Конституции).

Судьи всех других судов назначаются правительством по спис­ку, представленному Верховным судом. Их назначают сроком на 10 лет, ограничений на повторное назначение не существует.

Судьи независимы, они выполняют свои функции, руковод­ствуясь совестью и подчиняясь только Конституции и действую­щим законам. Судьи могут быть смещены со своей должности только по решению суда импичмента, состоящего из депутатов Палаты представителей и Палаты советников, либо если судебным поряд­ком доказано, что судья морально или физически не в состоянии выполнять свои служебные обязанности.

Ведение судебных процессов и оглашение приговоров долж­но быть публичным, за исключением тех случаев, когда суд еди­ногласно приходит к выводу, что гласность может нанести ущерб общественному порядку или морали. Однако судебные процессы по политическим обвинениям, оскорблениям по отношению к прес­се или по вопросам, связанным с правами человека, должны все­гда проводиться публично, как это гарантирует Конституция.

В высших судах дела в зависимости от важности рассматри­ваются коллегией из пяти или трех судей (ст. 18 Закона о судах), в местных судах соответственно трех судей или единолично (ст. 26 Закона о судах). В первичных судах судья рассматривает дела единолично (ст. 35 Закона о судах), юридическое образование для судьи первичного суда не является обязательным.

В специальную категорию нижестоящих судов включают се­мейные суды. Они выполняют две основные функции: разреше­ние отнесенных к их компетенции гражданско-правовых дел по семейным вопросам, а также ведение дел несовершеннолетних (п. 3 ст. 31 Закона о судах). Для выполнения первой функции при семейных судах существуют примирительные комиссии, в каж­дую из которых входит судья и представители населения. Вторую функцию выполняют исследователи, в обязанности которых вхо­дит изучение личности несовершеннолетнего, окружающей его социальной среды, обстоятельств совершения им преступления или иного антиобщественного деяния.