§ 3. Конгресс

Ролъ и место в конституционном механизме власти

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре­мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ­ство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и при­менение которых обязательно на всей территории США. В Конг­рессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его адми­нистрации, осуществляя критику внутренней и внешней полити­ки. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнитель­ной властью, т. е. отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же оказывает замет­ное влияние на практическую деятельность администрации. Кон­гресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие зако­нодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж­дународных проблем.

Структура и порядок образования

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, нуж­дающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законода­тельном процессе; каждая палата как бы сдерживает "горячность" другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей — про­порционально численности населения штатов, а Сенат — на осно­ве равенства представительства штатов). Сенат, выражая феде­ративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — 6 лет, в то время как Президента США — 4 года, а Палаты представителей — 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высоки­ми требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Па­латы представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправ­ки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые 2 года обновляется только одна треть. Такой порядок из­брания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными послами своих шта­тов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со ста­жем гражданства не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата,

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель (pro tempore). В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный председатель Се­ната — Вице-президент США может представлять партию мень­шинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной влас­тей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосу­ет только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избира­ется населением штатов в составе 435 человек сроком на 2 года (кроме того, от Пуэрто-Рико избирается резидент, который уча­ствует в дискуссиях, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данны­ми переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность пред­ставительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных окру­гов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 7 лет, достиг­ший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от которо­го он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соот­ветствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са­мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это тре­тье лицо в государстве (после Президента и Вице-президента). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, направля­ет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и пр.).

Партийные органы

Эти органы играют главную роль в организации работы каж­дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции (кокус) избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это мо­гут быть представители разных партий) фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организу­ют оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные "кнуты" и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное - нужное голосование. На конференции фракции избирается "рулевой комитет", в который входят партий­ные руководители; этот комитет обеспечивает единство партий­ной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т. д. Фрак­ции образуют и другие комитеты со специальными функциями.

Положение депутатов

Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про­фессиональной основе и не вправе заниматься предприниматель­ской деятельностью. Ни один из членов Конгресса не может зани­мать какую-либо должность в органах власти. Они получают де­нежное вознаграждение (индемнитет) и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий раз­меры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представите­лей, не должен вступать в силу до проведения следующих выбо­ров в Палату представителей; тем самым членам Палаты предста­вителей и одной трети сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя. Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодатель­ной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невозмож­ностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от из­бирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не только своих избирателей и, следовательно, не связаны предваритель­ными обещаниями и обязательствами. Они, однако, (особенно в Палате представителей) постоянно озабочены своим переизбра­нием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, "заигрывания" с избира­телями и т. д.

Комитеты

В каждой палате действует большое число постоянных и вре­менных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуж­дения законопроектов, расследовательской деятельности. Особен­но важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают). Комитеты строятся в соответствии с законом по всем направлениям государствен­ного управления. Предметная компетенция каждого комитета рас­крыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иност­ранным делам, транспорту и др.). Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председате­лем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вы­зывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятель­ностью этих органов по своему профилю. Главное же заключается в специализированной проработке законопроектов, которые час­то в ходе обсуждения в комитете существенно меняют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят со­вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления раз­ногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует еще такая форма деятельности палат, как "комитет всей палаты" (в Палате представителей для рассмотрения финан­совых биллей, в Сенате — международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упро­щенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регламент палаты.

Компетенция Конгресса

Конституция закрепила строго определенный объем полно­мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгрес­са была расширена путем толкования за счет так называемых "подразумеваемых полномочий".

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур шта­тов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата­ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ­ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетен­цией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую­щим основным вопросам.

1) Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи­мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирова­ние банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финан­совые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

2) Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляют­ся на основе конституционной нормы о "регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами". Кон­грессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйствен­ной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудо­вых отношений и др.

3) Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключи­тельное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и со­держания армии и флота, издавать правила по управлению су­хопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др. Практически за­конами и резолюциями охвачена вся сфера военной и внешнепо­литической деятельности США, их участия в деятельности меж­дународных организаций, что нередко порождает вмешательство США во внутренние дела других государств.

4) Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федераль­ные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регу­лируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире ее конституционных пределов.

5) Импичмент. Так называется процедура отрешения от дол­жности федеральных должностных лиц исполнительной и судеб­ной власти (Президента, судей и др.) за совершение государствен­ной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномо­чие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица при­надлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым является Прези­дент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Им­пичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Со времени принятия Конституции к суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в том числе один Президент, но осуждены только 4 федеральных судьи.

6) Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Прези­дента предоставляется Палате представителей, а Вице-президен­та — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может издавать законы, относится установление обратной силы того или иного закона, взимание пошлин на предметы, вывозимые из какого-либо штата, присвоение дворянских титулов и пр.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должно­стных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего примерно 300 долж­ностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в 2/3 голосов одобрять международные договоры для их последующей ратифи­кации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом неред­ко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно­сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые бил­ли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на ка­кие-то цели государственных ассигнований.

Регламент

Внутренняя организация палат строится на основе отдель­ных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каждая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливается процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рас­смотрения вопросов, порядок составления ежедневных планов ра­боты ("календарей"), предусматривается введение специальной (уп­рощенной и ускоренной) процедуры принятия отдельных законов ("привилегированных биллей"), порядок проведения дебатов в па­латах, прекращение заседаний, организация деятельности коми­тетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допуска­ют пересмотр палатами своих решений в определенной процедуре.

Правовые акты Конгресса

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Президен­том. Законы подразделяются на публичные и частные, первые, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций. Совместные резолюции обычно решают относитель­но второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они могут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — напри­мер, оформлять при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах при­нятие проекта поправки к Конституции, которая практически сразу же направляется для ратификации штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про­стые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рассчитано на регулирование только внутриплатных вопросов (например, при создании расследовательских комитетов).

Законодательный процесс

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через "своих" депу­татов, его законопроекты называют "инициативными биллями", и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год в Конгресс вносится 10—15 тыс. биллей и резолюций, а прини­мается 500—1000. Основная масса публичных законопроектов прак­тически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лоббирующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо­проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппа­рата — секретарем Сената или клерком Палаты представителей, после чего Спикером передается в соответствующий комитет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой докла­да, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии происходит обсуждение билля и поправок, предложенных коми­тетом и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается дос­тичь "единодушного согласия", то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов­ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Су­ществует несколько способов голосования.

После одобрения билля палатой он передается в другую па­лату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разно­гласий между палатами создается согласительный комитет, кото­рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он стано­вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конг­ресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в тече­ние установленного срока (10 дней) не подписывает его, то про­ект также автоматически становится законом.

Лоббизм

В стенах Конгресса действует несколько тысяч отдельных лиц, а также большое число частных организаций, профессионально оказывающих влияние на депутатов с целью принятия определен­ных законов. Считается, что такая деятельность не является нару­шением независимости Конгресса, а приближает его к практичес­ким потребностям заинтересованных лиц. В то же время известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения.