§ 2. Форма государственного (территориально-политического) устройства

Под формой государственного (территориально-политичес­кого) устройства понимаются внутренняя организация государ­ственной власти, принцип деления государства на отдельные час­ти, юридический статус этих составных частей, принципы взаи­моотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Различают две основные формы территориально-политичес­кого устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое, цельное, слитное го­сударство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государствен­ных образований, имеющих особый политико-правовой статус.

От федерации как формы территориально-политического ус­тройства государства следует отличать конфедерацию как меж­дународно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, по­литические, экономические и т. п. Со временем конфедерация мо­жет перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эми­ратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией.

Государства — члены конфедерации сохраняют свой сувере­нитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. В настоящее время конфедераций в мире нет, однако конфедера­тивные элементы имеются у ряда союзов, например Европейско­го Союза, Британского Содружества, СНГ. В 1997 году образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.

На форму территориально-политического устройства оказы­вают влияние условия образования государства, его историчес­кие традиции и национальный состав, наличие противоречий меж­ду центром и регионами и др. В конечном счете форма территори­ально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, рас­пределение компетенции между центром и регионами.

В развитых демократиях Запада выбор формы территори­ально-политического устройства, как правило, не связан с наци­ональным составом населения, поэтому как унитарные, так и фе­деративные государства могут быть и однонациональные, и мно­гонациональные. Общей тенденцией, однако, остается растущая децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ.

Унитарные государства и принципы их организации

Унитарная государственность — самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Унитаризм свойствен подавляющему большинству государств, которые обра­зовались после распада колониальной системы. Однако унитарны­ми могут быть и крупные развитые и среднеразвитые государ­ства (Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Еги­пет и др.).

Унитарной форме государственного устройства свойствен­ны две основные черты: во-первых, правовой статус админист­ративно-территориальных образований, составляющих унитар­ное государство, определяется центральной властью. Она же определяет, на какие административно-территориальные едини­цы делится государство, каков круг предметов ведения и компе­тенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство государства и др. Во-вторых, цент­ральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах. Сегодня сравнительно редко можно встретить унитарное госу­дарство, где отсутствовали бы выборные местные органы госу­дарственной власти.

Кроме того, унитаризм вовсе не означает унификацию мест­ного управления. Очень часто в одном унитарном государстве мож­но встретить достаточно гибкие и разнообразные системы мест­ного управления. К тому же в унитарном государстве, как прави­ло, гарантируются права населения на местное самоуправление. Вместе с тем для унитарной формы государственного устройства характерно закрепленное в законе право на вмешательство цен­тральной власти в дела местного управления.

Все остальные признаки унитарного государства определя­ются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое граж­данство; единую систему высших органов государства (президен­та или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес­тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децен­трализованные.

В централизованном унитарном государстве административ­но-территориальные единицы единолично управляются назначен­ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль­ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местны­ми представительными органами. В некоторых европейских госу­дарствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а ад­министративное управление осуществляют назначенные прави­тельством чиновники (начальники областей — в Болгарии, воево­ды — в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи­новниками (например, префектами во Франции) существуют из­бранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес­тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла­дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления. В децентрализованном унитарном государстве нет назначен­ных правительством администраторов, а местное управление осу­ществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правитель­ства за деятельностью местных органов носит более опосредован­ный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентра­лизованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и вла­стью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. В децентрализован­ных унитарных государствах может существовать территориаль­ная (областная) автономия, под которой понимается конституци­онно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие осо­бого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не об­ладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автоно­мии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой форму децентрализации госу­дарственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.

Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стормонт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими пред­ставителями зарезервированы места в британском Парламенте.

Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в тра­диционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сарди­ния), а с другой — национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на созда­ние автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Ка­талония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парла­ментом на основе проектов, разработанных провинциальными ас­самблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных об­ластей этой страны.

Образование автономии может быть обусловлено и географи­ческим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немало­важную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии оп­ределенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).

Ряд автономных образований в виде политической автоно­мии имеют унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьянме предусмотрена автономия для шанов и каренов и созданы со­ответствующие автономные образования. В Южно-Африканской Республике существуют автономные образования по националь­но-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бантустан Транскей).

В ряде случаев предоставление политической автономии пре­следует цель — снять напряженность в межнациональных отно­шениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления поли­тической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.

Возможность образования политической автономии предусмат­ривается, как правило, в конституции и находит детальное регу­лирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабаты­вается законодательным органом автономной единицы и принима­ется парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автоном­ном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамб­лея в Каталонии и т. п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двой­ное подчинение: местному представительному органу и централь­ному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора — в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в ос­новном контрольными функциями.

Объем компетенции, предоставленной автономным образова­ниям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некото­рым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провели на своей терри­тории референдум о пребывании в "Общем рынке" и по его ре­зультатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообще­ства. Однако более типичной является компетенция, охватываю­щая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Консти­туции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Ита­лии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.

В отличие от политической административная автономия рас­пространена не столь широко. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Ад­министративная автономия не обладает правом принятия собствен­ных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кру­гу вопросов, чем обычные административные единицы. Админис­трация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществ­ляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования впра­ве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические от­ношения в соответствии с законами государства.

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной еди­ницы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.

Административная автономия может создаваться в субъек­тах федеративных государств (например, в индийском штате Ас­сам предоставлена автономия тем районам, где проживают пле­мена нага и мизо. Для этих автономных образований предусматри­ваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского и лесного хозяйства, рыболовства и т. п.).

В настоящее время четко обозначилась тенденция роста чис­ла автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.

Федеративные государства, их признаки и разновидности

Федеративное государство — более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической са­мостоятельностью. Им присущи определенные признаки госу­дарства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных фун­кций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъек­тами предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас­пространенность федеративной формы государственного устрой­ства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакис­тан) и Африки (Нигерия).

Часто вместо термина "федеративное государство" употреб­ляется термин "союзное государство". Именно так по официаль­ной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии", федеративная Республика Германии - в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее феде­ральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и ис­ключения. К федерациям с монархической формой правления от­носятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австра­лия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бель­гии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет рес­публиканскую форму правления, часть — монархическую.

Федеративное государство образуется: 1) в результате дого­вора между независимыми субъектами о создании нового госу­дарственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских шта­тов, отстаивающих независимость от британской короны, догово­рились о создании нового государства — Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых террито­рий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки Луизиана, в ходе освоения новых территорий — штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (обра­зование земли Северный Рейн—Вестфалия из части прежних тер­риторий Пруссии, а также пяти новых земель на территории пре­жней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних регио­нальных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., приня­тым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъек­тами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независи­мых государств в субъектов федерации (Швейцария после граж­данской войны 1847—1849 гг., в нашем веке — Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой кон­федеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статуе субъектов федерации с собственным административно-терри­ториальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австра­лия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в со­четании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

2. В отличие от унитарного государства территория федера­тивного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна­ко в некоторых федерациях в ее состав могут входить территори­альные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини­цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко­торого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов — субъек­тов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. пра­вом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обыч­но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному проти­востоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. До­статочно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861—1865 гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное про­тивостояние 1847—1849 гг. В конце 60-х гг. нашего столетия по­пытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать само­стоятельное государство — республику Биафру после ожесточен­ного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.

Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления се­цессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Ма­лайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

3. Субъекты федерации не являются государствами в собствен­ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор­мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе­дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити­ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как прави­ло, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Мож­но привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между гер­манской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской зем­ли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, про­винция Квебек участвует в различных конференциях франкоязыч­ных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти госу­дарственные образования являются субъектами международно­го права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашени­ях. Например, США и Канада не ратифицировали международ­ные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше­ниями.

4. В большинстве зарубежных федераций на ряду с общефе­деральной конституцией и общефедеральными законами действу­ют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Ка­нада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается вер­ховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты феде­рации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па­кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государ­ствах в целях единообразного регулирования однотипных обще­ственных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юсти­ции германских земель, которая работает под руководством феде­рального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.

5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федераль­ным гражданством существует и гражданство субъектов федера­ции. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного го­сударства. Предпосылкой получения гражданства субъекта феде­рации является наличие общефедерального гражданства. Нали­чие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

6. Отличительным признаком федеративного государственно­го устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федератив­ном государственном устройстве (например, в Пакистане по Кон­ституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федератив­ных государствах (исключение — Федеративная Республика Ко­морские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территори­альным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, мо­жет быть выборной или невыборной, она обеспечивает представи­тельство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива­ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель­ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зави­симости от численности населения в том или ином субъекте союз­ного государства.

7. В федеративном государстве наряду с федеральной систе­мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще­ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла­сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен­цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнитель­ная власть обладает более широкой компетенцией. Она организу­ет исполнение не только местного законодательства, но и феде­ральных законов на территории соответствующего субъекта. Ана­логично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые при­меняют не только местное, но и общефедеральное материаль­ное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная ис­полнительная власть в ряде федераций имеет право федераль­ной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Ин­дия, Аргентина).

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной фор­ме государственного устройства является разграничение компе­тенции между союзом и его членами. Компетенция как совокуп­ность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида: 1) ис1м,ючителъную компетенцию союза; 2) исключительную ком­петенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию. Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отно­шении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис­ключительной компетенции федерации обычно относятся важней­шие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государ­ства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важней­ших налогов и сборов, организация федеральных государствен­ных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указы­вает на те вопросы государственного управления, которые орга­ны субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного са­моуправления и т. п. В рамках своей компетенции представитель­ные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легисла­туры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе, иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца­рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголов­ный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения ком­петенции между союзом и его членами.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отне­сенных к. этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со сто­роны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означа­ет, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция — это компетенция по воп­росам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Ус­ловно все зарубежные федерации с точки зрения конституцион­ного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис­ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предме­том исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некото­рых федерациях (например, в США) эта схема дополняется прин­ципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулиро­вания относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон­ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.

Во вторую группу можно объединить те федерации, кон­ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, при­мерно одинаковый, это вопросы, входящие в исключитель­ную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, зак­репленной в федеральной конституции, может быть либо исклю­чительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канад­ская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и рас­ширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компе­тенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключи­тельным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном зако­не ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет пре­имущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетен­ции, открывает возможность федерального вторжения в компе­тенцию земельного законодателя.

К третьей группе можно отнести те федерации, конститу­ции которых содержат трехзвенную систему разграничения ком­петенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, от­несенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро­сы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятель­ствах (например, в случае издания президентом Индии прокла­мации о введении на территории штата чрезвычайного положе­ния) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной ком­петенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут за­конодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.

Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо­дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо от­носятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государ­ствами — членами федерации (Малайзия).

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграниче­ния компетенции наиболее полно закреплен в конституции Авст­рии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе­деральный конституционный закон устанавливает четыре вари­анта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Первый перечень содержит предметы ведения, законодатель­ная и исполнительная деятельность по которым является исклю­чительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, те­леграф и некоторые другие.

Вторая модель распределения компетенции, согласно кото­рой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполни­тельная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жи­лищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант распределения полномочий действует, напри­мер, в отношении установления санитарных требований к курор­там, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол­нительную деятельность.

Наконец, четвертый вариант — это установление исключи­тельной компетенции земель в сфере законодательства и исполне­ния законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяю­щих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.

Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан­ты распределения предметов ведения и компетенции между феде­рацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодатель­стве отдельных стран присущи свои детали и особенности.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через соб­ственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сик­ким), либо чаще конституциями этих государственных образова­ний (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регу­лирующие их организацию и деятельность.

Форма правления субъектов федерации, как правило, иден­тична той, что существует в центре. Например, если США явля­ются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской рес­публики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентар­ной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого пра­вила есть исключения. Так, в федеративных государствах — мо­нархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации име­ют республиканскую форму правления, а в странах, где субъек­ты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные образования (штаты, провинции, зем­ли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодатель­ные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) зако­нодательные органы всех субъектов федерации являются однопа­латными. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную струк­туру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а пар­ламенты остальных провинций страны являются однопалатными. В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные за­конодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22. Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на­пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования — члены федерации сами устанавливают нормы местного избира­тельного права, которое в одних странах может быть более де­мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятель­ности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У ме­стных законодательных органов обычно есть собственные наиме­нования, так, например, в США и в Индии они именуются легис­латурами, в ФРГ и Австрии — ландтагами, в Швейцарии — кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется со­бираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь под­готавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соот­ветствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республи­ках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган фор­мируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет из­бираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Мис­сисипи он избирается выборщиками), отношения которого с ле­гислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Прези­дента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии правительство не несет парламент­ской ответственности перед кантональным собранием, его право­вой статус и взаимоотношения с выборным законодательным орга­ном аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального пра­вительства с парламентом страны.

В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законо­дательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образова­ния (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конститу­циями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых федеративных государств предусмат­ривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конститу­ции Австрии заключение соглашений между федерацией и земля­ми возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглаше­ния, обязательные для федеральной законодательной власти, тре­буют согласия парламента и соблюдения процедуры, установлен­ной для принятия федеральных конституционных законов. Основ­ной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бра­зилии для установления сотрудничества между союзом и его чле­нами необходимо издание дополнительного закона.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных дого­воров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.