§ 2. Конституционное разграничение внешнеполитических полномочий между Федерацией и ее субъектами

Вопрос о распределении внешнеполитических полномочий по вертикали, между центром и регионами, местными национально-территориальными образованиями, может ставиться только при­менительно к федеративным государствам, так как администра­тивно-территориальные образования, составляющие унитарные государства, не обладают никакой внешнеполитической компетен­цией. Что касается федеративных государств, то здесь в принци­пе допускается возможность ограниченной внешнеполитической правосубъектности членов Федерации.

Современное международное право признает право госу­дарств — членов Федерации на самостоятельное осуществление внешних сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от постановлений федеральной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что речь в данном случае может идти не о полно­правных субъектах международного права, а лишь об участниках международного общения в силу особого международного титула. Фактически международная правосубъектность государств — чле­нов Федерации является сильно ограниченной. В международных отношениях давно утвердился принцип, согласно которому в дан­ной области государство всегда говорит "одним голосом", незави­симо от того, каково внутреннее устройство этого государства и степень самостоятельности составляющих его частей. Право госу­дарства на внешние сношения вытекает из его суверенности и не может делегироваться отдельным его субъектам. В этом плане конституционное регулирование вопросов внешней политики весьма существенно отличается от регулирования политики внутренней, где могут складываться различные варианты распределения пред­метов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституции зарубежных государств поэтому повсеместно отно­сят внешние дела к компетенции Федерации. Конституционный законодатель следует здесь правовой доктрине, которая однознач­но, несмотря на различие конкретных методов регулирования в различных правовых системах, гласит: внешняя политика государства — дело Федерации. При этом все зарубежные федерации с точки зрения закрепления внешнеполитической компетенции делятся на две большие группы: к первой относятся федерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает входя­щие в это государство субъекты федерации (штаты, провинции, земли и т. п.) всякой внешнеполитической самостоятельности. К та­ким государствам относятся, например, США, Канада, Австрия. Необходимо, однако, отметить, что конституционное регулиро­вание распределения внешнеполитической компетенции в этих государствах не полностью соответствует реально сложившейся практике. Если правовая доктрина и федеральная конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоятельность субъек­тов федераций, то фактически штаты, провинции, земли в огра­ниченном объеме и только по вопросам, входящим в их исключи­тельную компетенцию, принимают участие в международном об­щении. Это касается и сотрудничества между штатами США и канадскими провинциями по охране природной среды, использо­ванию водных ресурсов, судоходству на Великих Озерах и т. п. Австрийские земли активно сотрудничают в региональном объе­динении "Арге Альп" (Альпийское рабочее сообщество).

Ко второй группе относятся зарубежные федерации, где тенденция централизации сферы внешних сношений проявляется в ослабленном виде. К таким федерациям относятся, например, ФРГ, Швейцария. Основной закон ФРГ в принципе относит вне­шние сношения к компетенции Федерации (ч. 1 ст. 32). Вместе с тем конституционный законодатель полностью не лишает земли права на ведение внешних сношений. Согласно ч. 3 ст. 32 "в той мере, в какой земля обладает законодательной компетенцией, она может с согласия Федерального правительства заключать догово­ры с иностранными государствами". Данное положение Конститу­ции следует толковать расширительно. Как показывает практика, земли ФРГ заключают договоры не только с иностранными госу­дарствами, но и с межгосударственными объединениями, напри­мер с ЕС. Допуская возможность самостоятельного осуществления землями внешних сношений, конституция ФРГ ограничивает внеш­неполитическую деятельность земель определенными, жестко ус­тановленными рамками. Земли, например, не могут создавать свои специализированные внешнеполитические органы, так как это противоречило бы положениям ч. 1 ст. 87, которая закрепляет ком­петенцию Федерации на организационное строительство внешне­политической службы. Земли также не вправе по собственной инициативе принимать глав иностранных государств или членов правительства. Недопустимыми считаются речи членов земельных правительств, которые адресуются иностранным государствам.

Заключению договора с иностранным государством со сторо­ны субъекта Федерации должно предшествовать согласие Феде­рального правительства. В некоторых случаях (например, при на­личии в подготавливаемом международном соглашении политических аспектов, затрагивающих интересы Федерации в целом) такое согласие должно быть получено еще до начала перегово­ров о заключении соглашения. Круг вопросов, по которым гер­манские земли до сих пор заключали международные соглаше­ния, довольно узок. Он касается в основном вопросов охраны ок­ружающей среды, приграничного водопользования и рыболовства, культурного сотрудничества. В то же время земля Бавария по существу самостоятельно решает вопросы торгово-экономическо­го сотрудничества с Австрией.

Определенное сходство с ФРГ имеет распределение внешне­политической компетенции между Федерацией и ее субъектами в Швейцарии. Конституция этой страны относит внешнеполитичес­кую деятельность к компетенции Федерации, однако допускает возможность участия в ней и кантонов, ограничивая их деятель­ность определенными предметными рамками. "За кантонами оста­ется как исключение, — сказано в ст. 9, — право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и полиции". Однако эти договоры не должны содержать ничего противного правам Федерации или других кантонов.

Таким образом, рассматривая конституционные основы рас­пределения компетенции в сфере внешних сношений между фе­дерацией и ее субъектами, а также существующую до сих пор политическую практику, можно сделать вывод о том, что ведение внешнеполитических дел остается прерогативой федерации. Даже в тех странах, конституции которых допускают возможность внеш­неполитической деятельности субъектов федерации, такая возмож­ность используется последними лишь в крайне ограниченном объе­ме, к тому же под жестким контролем федеральной власти.