§ 6. Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Административное деление и реформа местного управления

Французская Республика — унитарное государство. Его со­ставные части не являются ни государствами, ни государствен­ными образованиями. Вплоть до недавнего времени администра­тивно-территориальная структура Франции и организация управ­ления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Радикальные реформы были осуществлены в 80-х гг. посредством принятия законов о децентрализации.

Франция обладает довольно сложной административно-тер­риториальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, депар­тамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и ок­руг — по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельнос­ти некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы ко­торых не всегда совпадают, с границами административно-терри­ториальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах этих трех еди­ниц и функционирует сегодня система самоуправления во Фран­ции.

Основные административно-территориальные единицы Франции — департамент и коммуна — были созданы еще уч­редительным собранием в 1790 г. Что касается департаментов, то главным критерием их формирования служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и об­ратно в течение одного дня. С этим связаны и размеры департа­ментов во Франции, и их сравнительно большое количество (свы­ше 90 только на территории метрополии). Коммуны создавались на базе церковных приходов, и, поскольку в те времена абсо­лютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские цент­ры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны больших городских агломераций, которые насчитывают миллионы жителей. Потребности экономи­ческого и социального развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц, как регио­ны. Их создание в качестве объединения отдельных департамен­тов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически офор­мить разделение всей страны на регионы путем вынесения соот­ветствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки у большинства населения. (Провал на референдуме 1969 г. правительственного законопроекта послужил одной из причин досрочной отставки Шарля де Голля.) Несмотря на не­одобрение проекта создания регионов на референдуме, уже не­сколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставал­ся открытым. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентра­лизации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория стра­ны была разделена на регионы.

В соответствии с Законом 1982 г. были радикально пересмот­рены положения, касающиеся административного контроля за деятельностью органов самоуправления. Представители Правитель­ства на местах перестали осуществлять функции местных испол­нительных органов, и они перешли к выборным представитель­ным собраниям и создаваемым ими органам. Определенные изме­нения были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение городских агломераций таких круп­нейших центров Франции, как Париж, Марсель, Лион. Специаль­ным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличаю­щийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции меж­ду государством и самоуправляющимися коллективами были уре­гулированы законодательными актами, принятыми в 1983 г. В со­ответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулирова­ны некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ве­дение органов самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных, законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетен­ции между государством и самоуправляющимися коллективами. Например, об инвестициях в жилищное строительство, о распределении муниципального жилья, о пользовании земельными уча­стками в городах и ряд других. Однако по мнению французских специалистов в области конституционного и административного права, многие вопросы разграничения полномочий между цент­ром и местными органами до сих пор не урегулированы. В частно­сти, вызывает критику распределение между ними финансовых средств.

Территориальные самоуправляющиеся коллективы

Во Франции сейчас имеется три вида территориальных само­управляющихся коллективов. Это регион, департамент и коммуна.

Региональные территориальные коллективы. Вся террито­рия Франции делится в настоящее время на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся террито­риальным коллективом. Цели создания регионов и их статус опре­делены Законом от 2 марта 1982 г. В соответствии с этим законом главным назначением региона является обеспечение экономичес­кого, социального, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практи­чески, именно регион становится той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие эконо­мические и социальные программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы эко­номического и социального развития, а равно обустройства тер­ритории и развития инфраструктуры региона. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строитель­ства, и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведе­ния, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллектива­ми соседних зарубежных государств.

Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не долж­на противоречить в целом политике Правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней. В частно­сти, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопус­тимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня. Закон 1983 г., относящийся к децентрализации, прямо подчеркивает, что пере­дача полномочий самоуправляющимся территориальным коллек­тивам в лице коммун, департаментов и регионов "не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществ­лять в любой форме опеку по отношению к любому другому кол­лективу". Тем не менее в ряде областей позиции региона могут иметь доминирующий характер, особенно если учесть, что имен­но на уровне региона решаются вопросы предоставления финан­совых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.

Главным представительным органом региона является регио­нальный совет. Первоначально региональные советы избирались путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, вклю­чавшими в себя парламентариев от данного региона и представи­телей генеральных советов департаментов и муниципальных сове­тов коммун. С марта 1986 г. члены региональных советов избира­ются путем всеобщих и прямых выборов. Выборы проводятся по департаментам, число избираемых представителей пропорциональ­но количеству населения, но в любом случае от департамента избирается не менее трех представителей. Применяется пропор­циональная избирательная система. Каждый департамент обра­зует многомандатный округ. Преференциальное голосование, бло­кирование и панаширование запрещены. В распределении мест участвуют только те списки, которые набрали не менее 5% голо­сов избирателей. Применяется принцип наивысшей средней. Ман­дат члена регионального совета совместим не более чем с одним другим выборным мандатом — депутата, сенатора, муниципаль­ного советника, мэра и т. п. Региональный совет работает в сесси­онном порядке, его собрания должны проводиться не реже одно­го раза в квартал. В период между сессиями регионального совета его функции может частично осуществлять бюро, избираемое чле­нами совета и состоящее из председателя совета и его заместите­лей. Региональный совет вправе принимать обязательные реше­ния по всем вопросам, отнесенным к ведению региона.

Функции органа исполнительной власти осуществляет пред­седатель регионального совета. Это одна из важнейших новелл, осуществленных в ходе реформ по децентрализации во Франции. До 1982 г. эти функции осуществлял назначаемый из центра чи­новник — префект региона. В настоящее время префект, который именуется региональным комиссаром Республики, сохраняет толь­ко полномочие по контролю за законностью решения региональ­ного совета. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользу­ется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Тем не менее влияние регионального префекта остается весьма значи­тельным. Прежде всего он выступает в качестве представителя центральной власти в регионе. В его ведении находятся админис­тративные службы, являющиеся представительством тех или иных центральных министерств и ведомств. На него возложено осуще­ствление политики Правительства в сфере экономического и со­циального развития и обустройства территорий. Все это приводит к тому, что на практике бывший префект по-прежнему оказыва­ет весьма большое влияние на решение всех местных дел. Регио­нальный префект обладает также собственными службами управ­ления.

Следует отметить наличие на региональном уровне еще од­ного важного органа, который отсутствует у других территори­альных коллективов. Это экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в соответствующих областях является обязательным для регионального совета, хотя само зак­лючение обязательной силы не имеет.

Департамент. Департамент — старейшая административно-территориальная единица Франции. В рамках департамента дей­ствует орган общей администрации в лице префекта, назначаемо­го Президентом Республики в Совете министров по представле­нию министра внутренних дел. Официально он именуется комиссаром Республики, однако чаще используется его прежнее наименование. Департамент образует также самоуправляющийся территориальный коллектив.

В результате осуществления политики децентрализации, за последние 10—15 лет в статусе территориального коллектива произошли существенные изменения. Главное из них заключается в заметном расширении полномочий органов самоуправления. Осу­ществление исполнительной власти в департаменте перестало быть прерогативой префекта. Заметно расширилась также сфера веде­ния территориального коллектива. В компетенцию его органов переданы такие вопросы, как дорожное строительство и органи­зация транспорта (за исключением городского), ряд вопросов со­циального обеспечения, организация здравоохранения. Департа­мент создает и обеспечивает работу местных медицинских и соци­альных служб. Он в определенной степени несет ответственность за решение экологических проблем. Он должен заниматься вопро­сами организации просвещения. Действующее законодательство по вопросам распределения компетенции между государством в целом и территориальными коллективами предусматривает, на­пример, что территориальные коллективы трех уровней соответ­ственно занимаются: коммуна - начальным образованием, вы­шестоящий регион — лицеями, а территориальный коллектив сред­него звена — департамент — колледжами.

Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун. Он, в частности, может создавать пуб­личные агентства, призванные оказывать материальную, финан­совую, юридическую и иную помощь органам местного самоуп­равления в коммунах. Департаменту принадлежит и такая важная прерогатива, как распределение финансовых субсидий между ком­мунами.

Представительный орган департамента именуется генераль­ным советом, он вправе принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению департамента. Члены генерального совета, именуемые генеральными советниками, избираются путем всеоб­щего прямого и тайного голосования. Применяется мажоритар­ная система выборов в два тура. Избирательным округом на выбо­рах является кантон, отсюда и само название этих выборов — "кантональные выборы". Генеральные советники избираются сро­ком на 6 лет, состав совета обновляется наполовину каждые три года.

До проведения реформы местного самоуправления исполни­тельным органом в департаменте являлся представитель Прави­тельства — префект. В настоящее время эти функции переданы председателю генерального совета. Ему оказывают помощь замес­тители. В ведении председателя генерального совета находятся все местные административные службы, содержащиеся за счет департаментского бюджета.

В департаменте по-прежнему имеется представитель Прави­тельства в лице префекта. Он руководит работой всех местных должностных лиц, отделений, управлений и агентств, которые представляют центральное Правительство. В ведении префекта департамента остается контроль за законностью решений и дей­ствий выборных органов и должностных лиц департамента. В рас­поряжении префекта находится довольно разветвленный админи­стративный аппарат. Ему подчинены также некоторые службы охраны порядка, а равно аппарат самой префектуры. Под нача­лом префекта работают супрефекты, которые, как правило, дей­ствуют в пределах округов, не обладающих органами самоуправ­ления, не являющихся территориальными коллективами, и фун­кции опеки супрефекты осуществляют в основном по отношению к низовому территориальному коллективу, каким является коммуна.

Коммуна. Коммуна образует главную базовую администра­тивно-территориальную единицу Франции. В то же время комму­на — это старейший самоуправляющийся территориальный кол­лектив, обладающий сравнительно широкими полномочиями. Одна из главных особенностей правового статуса коммун заключается в том, что в их пределах никогда не было органа общей админист­рации в лице назначаемого Правительством чиновника. Функции представителя Правительства в коммуне осуществлял и осуще­ствляет мэр коммуны, который располагает как бы двойственным статусом. Он одновременно представитель государства в коммуне и представитель самоуправляющегося территориального коллек­тива.

Представительный орган коммуны, избирающий мэра, -муниципальный совет. Число членов муниципального совета и порядок его избрания в решающей степени зависят от численнос­ти населения. В коммунах с населением менее 100 жителей изби­рается 9 членов муниципального совета, в коммунах с населением от 100 ООП до 149 999 жителей — 55 членов муниципального сове­та, в коммунах от 300 000 жителей — 69 муниципальных советни­ков. Особый статус имеют крупнейшие города Франции. В Париже членами совета избираются 1СЗ советника, в Марселе — 101 со­ветник, в Лионе — 73. Число членов муниципального совета дол­жно быть обязательно нечетным во избежание возможного раз­деления голосов поровну, особенно при проведении выборов.

Муниципальные советники избираются путем всеобщего пря­мого голосования избирателями, которые внесены в избиратель­ные списки коммун. В последнее время право участия в местных выборах предоставляется также постоянно проживающим иност­ранцам и гражданам Европейского Союза. Срок полномочий муни­ципальных советов — 6 лет. Советы обновляются полностью. Обыч­но голосование проходит в марте в день, который определяется каждый раз заново декретом Президента Республики, но голосо­вание обязательно проводится в воскресный день.

В коммунах с населением менее 3 500 человек используется мажоритарная система выборов в два тура. В коммунах с боль­шим числом жителей используется комбинированная избиратель­ная система голосования в два тура, но при сочетании мажори­тарной системы с принципом пропорционального представитель­ства. В случае, если выдвинутый список получает в первом туре абсолютное большинство голосов, он практически получает все места в муниципальном совете. Если ни один из списков не соберет необходимого большинства, проводится второй тур голосования, в результате которого места распределяются на основе пропор­ционального представительства при условии участия в распреде­лении мандатов партий, собравших не менее 5% голосов. Одна из особенностей применяемой системы состоит также в том, что до проведения второго тура, который организуется через неделю, в ранее выдвинутый список могут быть внесены изменения. Муни­ципальный совет избирает из своего состава большинством голо­сов мэра и его заместителей.

То обстоятельство, что коммуна обладает сравнительно ши­рокими полномочиями в решении местных дел, а равно самостоя­тельно решает вопрос о формировании исполнительных органов на местах, а также отсутствие в коммуне официального предста­вителя Правительства в определенной мере "компенсируются" со­хранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью коммуны. Центральное Правительство в лице своих представителей на местах - префекта и супрефекта — может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Республики.

Действующее законодательство также предусматривает воз­можность досрочного роспуска муниципального совета. Соответ­ствующее решение подчинено соблюдению двух условий: во-пер­вых, оно должно быть оформлено изданием нормативно-правово­го акта за подписью Президента Республики, и, во-вторых, единственным основанием для досрочного роспуска муниципаль­ного совета является его неспособность осуществлять управление местными делами.

Во Франции на протяжении многих лет дебатируется вопрос о необходимости ликвидации мелких и не всегда дееспособных сельских коммун, численность населения которых составляет иногда всего несколько десятков человек. Однако решения, которые при­нимались за последние годы, носили в основном половинчатый характер. Речь идет о возможности различных форм кооперирова­ния коммун, создании их объединений в целях осуществления тех или иных конкретных экономических, социальных и других про­ектов. Однако кардинального решения по ликвидации или слия­нию мелких сельских коммун принято не было.

Характеризуя в целом современную административно-терри­ториальную структуру Франции и организацию местного самоуп­равления, можно отметить, что она отличается, во-первых, весьма усложненной структурой административно-территориального де­ления и, во-вторых, тенденцией к дальнейшей децентрализации, что заметно повышает роль и значение территориальных самоуп­равляющихся коллективов в осуществлении местных проектов и решении местных дел.