§ 1. Общая характеристика конституции Великобритании

В отличие от других стран, где действующая писаная кон­ституция четко определяет предмет конституционного права, в Великобритании строго научного разграничения между конститу­ционным и всем остальным правом нет. Традиционно к предмету конституционного права относят:

институт главы государства, его полномочия и прерогативы; порядок организации и деятельности законодательной власти: вза­имоотношения палат, полномочия и привилегии членов парламен­та; статус министров и государственных служащих; взаимоотно­шения центрального правительства и местных органов власти; полномочия в области заключения международных договоров (treaty making power); гражданство; гражданские свободы и их пределы; избирательные права; публичные финансы; общую систему су­дов, сроки полномочий и иммунитеты судей; вооруженные силы и контроль за ними.

В Соединенном Королевстве в связи с отсутствием кодифика­ций или официальных систематизации права юристы испытыва­ют определенные трудности с разграничением отраслей права. Ос­новным критерием разграничения отраслей права, например кон­ституционного и административного, является, по мнению И. Дженнингса, их предмет регулирования. Применительно к адми­нистративному праву предметом регулирования является все, что связано с деятельностью публичной администрации (public admi­nistration). Однако при отсутствии писаной конституции и коди­фицированного права в стране вопрос разграничения конституци­онного и административного права — это, скорее, вопрос убеж­дения, чем четкой дефиниции. Тем не менее, точное значение термина "административное право" можно найти в законе.

Конституция Великобритании, ее характерные черты и особенности

Существует абстрактный и конкретный смысл понятия "кон­ституция". В абстрактном значении конституция — это сово­купность законов, прецедентов и конституционных соглашений, которые определяют: порядок формирования и полномочия органов государства, принципы взаимоотношений государствен­ных органов между собой и государственных органов и граждан. В конкретном значении конституция — это конкретный юридичес­кий документ или система правовых актов, в которых наиболее важные правовые положения, составляющие предмет конститу­ционного регулирования, приняты в соответствии со специальной процедурой. В Великобритании нет конституции в данном конк­ретном смысле, а действует конституция в абстрактном значении этого понятия.

Характерные черты конституции:

1) Британская конституция является единой для Соединенно­го Королевства Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирлан­дии.

2) Британская конституция является неписаной. Отсутствие единого писаного текста позволяет говорить о трех составляющих британской конституции: Статутное право (Statute Law); Общее право (Common Law); Конституционные соглашения (Constitutional conventions). Соответственно, источниками конституционных норм являются: статуты; судебные прецеденты; конституционные со­глашения. Общее влияние на формирование этих источников ока­зывали и оказывают труды авторитетных юристов.

3) Конституция Великобритании является "гибкой" конститу­цией, поскольку в английском праве нет различия между "кон­ституционным" и "текущим" законом. Действует общий порядок принятия и изменения парламентских законов, которые не могут пересматриваться судами или объявляться неконституционными.

Источники британской конституции

Статуты. Эта категория актов, составляющих британскую конституцию, охватывает акты Парламента и акты делегирован­ного законодательства. Статуты как часть конституции можно представить следующим образом:

1) правовые акты, принятые до XX в., но сохраняющие свое значение как действующее право: Великая Хартия Вольно­стей 1215 г.; Билль о правах 1689 г.; Акт о союзе с Шотландией 1706 г.; Акт о престолонаследии 1701 г. и др.;

2) парламентские законы, принятые в этом столетии: законы о Парламенте 1911 и 1949 гг.; законы о пэрах 1958 и 1963 гг.; Закон о Палате общин 1978 г.; законы о народном представитель­стве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг.; законы о гражданстве 1948, 1964, 1981 гг.; Иммиграционный акт 1971 г.; Закон о королевской санкции 1967 г. (Royal Assent Act); Вестминстерский ста­тут 1931 г.; законы о министрах Короны 1937, 1964, 1975 гг.

Перечислить все парламентские законы, которые являются источниками британской конституции, весьма сложно, так как их насчитывается несколько десятков. Критерием отбора из огромно­го количества законов, принимаемых Парламентом, является пред­мет конституционного регулирования: форма правления и форма государственного устройства; система, порядок формирования и компетенция высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти; правовой статус личности. Парламентские зако­ны, регулирующие эти отношения, и составляют статутную часть британской конституции;

3) акты делегированного законодательства, принятые испол­нительной властью на основе прав, делегированных Парламентом. К этой категории актов относятся акты, издаваемые министрами Короны, местными органами власти и публичными корпорациями. Наиболее важными из актов делегированного законодательства являются приказы в Тайном совете, издаваемые от имени монарха.

Судебные прецеденты. Судебные прецеденты, содержащие принципы конституционного права, создавались в ходе обычной судебной практики. По рассмотрении конкретного дела суд выно­сит решение, часть которого составляет правило прецедента1. В большинстве своем это решения Высокого суда (отделение коро­левской скамьи), Апелляционного суда и Палаты лордов. Поскольку полный перечень судебных решений, составляющих прецеденты конституционного права, исчисляется сотнями дел, из всего мно­жества приведем в качестве примера лишь некоторые. Возьмем дело Ashby v. White (1703) о рассмотрении спора о парламентской привилегии урегулировать конфликт в связи с реализацией изби­рательного права. Истец, полагая свое право нарушенным, обра­тился в суд, который решил, что такого рода вопросы относятся к привилегиям Палаты общин и в силу этого не могут быть пред­метом рассмотрения в суде. Палата лордов, пересмотрев решение Высокого суда, установила правило, ставшее прецедентом: ubi jus ibi remedium (наличие субъективного права предполагает на­личие средств его защиты).

Вопрос о парламентских привилегиях рассматривался и в Других делах, решение по которым привело к созданию преце­дентов. Например, в деле Stockdale v. Hansard (1839) Палата об­щин на основе своей привилегии распорядилась об опубликовании и распространении среди депутатов и за пределами Парламента Ряда документов. Высокий суд, рассмотрев исковое заявление, признал распоряжение Палаты общин в части, касающейся рас­пространения документов вне стен Парламента, выходящим за пределы парламентской привилегии и постановил, что решение любой из палат не может изменять права страны. По сути это означает следующий конституционный принцип: изменение зако­нодательства осуществляется только путем принятия парла­ментского закона.

Правило прецедента регулирует и конституционный инсти­тут прав и свобод граждан (например, право на неприкосновен­ность жилища, право на частную собственность и др.) В деле Entick v. Carrington (1765) истец обратился в суд с требованием восстано­вить его нарушенное право на неприкосновенность жилища и выиграл это дело у представителей Короны, проникших к нему в дом на основании общего приказа об обыске (general warrant to search), выданного Государственным секретарем. Лорд Камден в своем решении заявил, что любое проникновение в частные вла­дения является правонарушением (trespass), если на это нет со­гласия хозяина или строго установленного позитивным правом (т. е. законом) разрешения. Поэтому приказ об обыске, выданный Госу­дарственным секретарем, незаконен по определению. Это извест­ное решение суда создало прецедент, действующий и сегодня: приказы общего характера об обыске незаконны.

Принятые позже, в том числе и на основе этого прецедента, парламентские законы регламентировали процедуру издания при­казов о проведении обыска по конкретным основаниям. Правом издавать такие приказы наделены суды.

В деле Att.-Gen. v. Wilts United Dairies (1922) предметом иска стало нарушение права собственности путем незаконного обло­жения налогом. Правительство, исходя из делегированных ему полномочий, предприняло действия, направленные на обложе­ние налогом сделки купли-продажи молока, осуществленной ком­панией W.U.D. Суд, решение которого впоследствии подтвердила Палата лордов, признал действия Правительства ultra vires (за пределами полномочий) и нарушающими прерогативу Парламента устанавливать налоги. Суд определил, что ни Закон об оброке (1914 г.), ни один из актов делегированного законодательства, на основании которого действовали представители Правительства, ни прямо, ни косвенно не давали им права устанавливать допол­нительные сборы. Решением по этому делу подтвержден важный конституционный принцип — нет права взимать налоги без раз­решения Парламента.

Дело Ridge v. Baldwin (1964) возникло в результате решения административного органа (Watch Committee) об освобождении от должности по причине небрежения служебными обязанностями полицейского офицера. Он был уволен без предъявления конкрет­ного обвинения и не будучи выслушанным в свое оправдание. Комитет принял решение в связи с рассмотрением в уголовном суде (Old Bailey) дела о коррупции и высказанным судьей сужде­нием о необходимости отставки офицера. Палата лордов, отменив решение Апелляционного суда, постановила, что вне зависимости от того, имеет ли место судебный или административный про­цесс, там, где принимается властное решение, затрагивающее права личности, правила естественного правосудия (natural justice) должны соблюдаться. В деле Ridge v. Baldwin (1964) был оконча­тельно утвержден принцип, защищающий процессуальные права граждан: audi alteram partem (стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными).

Прецеденты устанавливают принципы деятельности и полно­мочия высших органов власти. Наиболее известным решением в этой области является Case of Proclamations (1610), касающийся королевской прерогативы. Основанием для него послужило стрем­ление короля Якова I запретить путем издания королевской про­кламации строительство новых зданий в Лондоне. Данное реше­ние содержит ряд положений, заметно повлиявших на развитие конституционного права:

• Монарх не может своим решением объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось.

• Прерогатива монарха не больше, чем это дозволено правом страны.

• Последовательные изменения в праве осуществляются путем принятия парламентского закона.

Влияние дела о прокламациях можно заметить и в судебной практике более позднего времени. Например, в деле Att.-Gen. for Canada v. Att.-Gen. for Ontario (1937) лорд Эткин подчеркивал, что любые изменения английского права, вызванные имплементацией международного договора, предполагающего финансовые операции государства, требуют подтверждения парламентским законом. Наиболее ярко это проявилось при вступлении Велико­британии в ЕС. Английские суды стали обращаться к положениям Договора о ЕЭС лишь после принятия Парламентом Закона о Ев­ропейских Сообществах (1972).

В связи с судебной практикой и важной ролью прецедентов в регулировании конституционных отношений необходимо упомя­нуть труды авторитетных юристов как дополнительный источ­ник британской конституции.

Общее правило, выраженное в решении по делу Cordell v. Second Clanfield Properties Ltd. (1969), состоит в том, что книги авторитетов не могут влиять на судебные решения. Но очень ста­рые книги старых авторов, мнения которых рассматриваются как свидетельства судебных решений, не дошедших до нашего вре­мени, могут восприниматься судами как дополнительный источ­ник права. Среди этих книг наиболее влиятельными признаются следующие: Hale's History of the Pleas of the Crown (1736), Hawkin's Pleas of the Crown (1716), Foster's Crown Cases (1762).

Конституционные соглашения. Определить природу консти­туционных соглашений, используя традиционный подход, весьма сложно. Конституционные соглашения не являются правовыми обычаями, поскольку, с одной стороны, не содержат норм права, а с другой стороны, не обладают качеством "старинности", т. е. существования с незапамятных времен, ибо наиболее ранние кон­ституционные соглашения сформировались лишь после 1688 г.

В случае, если возникает противоречие между конституци­онным соглашением и законом, то суд безусловно применяет по­ложение закона. Нарушение же конституционного соглашения влечет за собой не юридические, а политические санкции. В то же время нарушение конституционного соглашения считается действием, нарушающим конституцию страны. Конституционные соглашения тесно связаны с конституционным правом. Это прояв­ляется в том, что входящие в них нормы непосредственно влияют на характер содержания целого ряда парламентских законов. На­пример, конституционные соглашения, регламентирующие каби­нетную систему, предопределили многие положения законов, зат­рагивающих вопросы королевской прерогативы, полномочий ми­нистров и формирования правительственных департаментов. Конституционные соглашения также существенно влияют на су­дебную практику. Судьи при вынесении, решения ссылаются на соответствующие конституционные соглашения, Так, например, при вынесении решения по делу Liversidge v. Anderson судья ссы­лался на конституционное соглашение об ответственности мини­стра внутренних дел перед Парламентом. Аналогичную ссылку можно встретить в деле R. v. Secretary of State for Home Department. В деле Air Canada v. Secretary of State for Trade содержатся ссылки на конституционные соглашения, запрещаю­щие действующему правительству знакомиться с документацией предыдущей администрации без ее предварительного согласия. В деле British Coal Corporation v. The Kings упоминается конститу­ционное соглашение о том, что монарх неизменно следует юри­дическому заключению, представленному для него Судебным ко­митетом Тайного совета.

Конституционные соглашения можно представить в виде двух основных групп:

1) Конституционные соглашения, регламентирующие отно­шения монарх—Кабинет министров:

а) монарх поручает лидеру партии или блока партий, побе­дивших на выборах в Палату общин, сформировать Правитель­ство; б) монарх назначает министров по рекомендации Премьер-министра; в) назначаемые министры образуют "Правительство", в рамках которого создается "Кабинет"; в его состав входят мини­стры, именуемые членами Тайного совета (Privy Councillors); г) монарх в осуществлении своих законных полномочий обязан сле­довать советам Кабинета в лице Премьер-министра; д) монарх обязан подписать законопроект, принятый Парламентом; е) Пра­вительство осуществляет свои полномочия до тех пор, пока оно не утратило доверие большинства членов Палаты общин. В слу­чае, если Палата общин проголосует за недоверие, Правитель­ство должно подать в отставку или монарх должен распустить Палату общин; ж) министры несут коллективную ответственность перед Парламентом по общим вопросам политики Правительства и персональную ответственность за деятельность возглавляемых ими министерств. К этой же группе конституционных соглашений можно отнести ряд правил политической практики, воспринятых некоторыми государствами — членами Британского Содружества Наций (Commonwealth). Например: а) британский монарх назнача­ет Генерал-губернатора государства — члена Содружества по со­вету Премьер-министра этого государства; б) Генерал-губерна­тор государства - члена Содружества представляет Корону, а не британское правительство и действует по совету правитель­ства своей страны.

2) Конституционные соглашения, регулирующие отношения между палатами Парламента:

а) парламентское большинство не должно лишать возможно­сти высказываться парламентское меньшинство. Обязанность Спи­кера — следить за этим; б) замещение вакансий в комитетах Пар­ламента должно осуществляться пропорционально представитель­ству политических партий в палате.

Некоторые конституционные соглашения утратили свое зна­чение в связи с закреплением аналогичных норм в парламентс­ких законах. Например, конституционное соглашение, устанав­ливавшее, что в случае спора между палатами Парламента в конечном итоге спор решался в пользу Палаты общин. Это со­глашение по сути было заменено нормами закона о Парламенте 1911 г. Конституционное соглашение, устанавливавшее право британского Парламента принимать законы для государства -члена Содружества по требованию или с согласия последнего позже нашло свое отражение в преамбуле Вестминстерского статута 1931 г. и в ряде актов о независимости государств -членов Содружества.

Конституция и конституционная реформа

Конституция, несмотря на ее неписаный характер, содержит эффективные юридические нормы, которые обеспечивают надеж­ную основу правового государства в Великобритании. При этом вопрос о необходимости внесения изменений в конституцию и проведения конституционной реформы многие годы составляет пред­мет постоянной дискуссии в политической жизни страны. Наибо­лее активным сторонником этой идеи выступает Лейбористская партия. Правительство лейбористов, сформированное Энтони Блэ­ром после победы на парламентских выборах в мае 1997 года, выдвинуло программу реформ, направленную на значительные изменения действующей конституции. Можно выделить три ос­новных направления реформ, предлагаемых лейбористами. Пер­вое — это децентрализация политической власти. В частности, воссоздание парламента в Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе с перераспределением властных полномочий между Парламентом в Лондоне и этими представительными учреждениями. В рамках этого же направления реформ следует рассматривать решение о воссоздании Городского собрания Лондона и избрании мэра с ши­рокими полномочиями. Второе направление реформ связано с из­менениями в избирательной системе. Наряду с традиционной ма­жоритарной системой относительного большинства предлагается использовать систему пропорционального представительства. Тре­тье направление составляет реформа Палаты лордов. Это — ста­ринная идея Лейбористской партии, немного забытая после при­нятия Закона о пожизненном пэрстве 1958 г., но не утратившая своего значения и вновь изучаемая лейбористами.