§ 3. Полномочия правительства в зарубежных странах

Органы правительственной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного поряд­ка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление эконо­мических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство наделено необходимыми властными правами и прерогативами, располагает материальными и финан­совыми ресурсами, в его распоряжении находятся разветвленные административный и военно-полицейский аппараты.

Конституции зарубежных стран очень редко содержат раз­вернутые постановления, излагающие компетенцию правитель­ства. Чем выше значимость государственного органа, призванно­го проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже кон­ституционное регулирование. Тем не менее в большинстве новей­ших конституций явно прослеживается тенденция к расширению полномочий правительства. Это находит свое проявление в ис­пользовании формулы, согласно которой на правительство или его главу возлагаются выработка и проведение национальной по­литики.

Полномочия в сфере политического руководства

Высший орган правительственной власти во всех странах иг­рает ведущую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства. "Правительство, -гласит ст. 20 Конституции Франции, — определяет и осуществляет политику Нации". Весьма схожа с этой формулировка, содержа­щаяся в Конституции Испании: "Правительство руководит внут­ренней и внешней политикой, гражданской и военной админист­рацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97). Соглас­но Основному закону ФРГ (ст. 65) и Конституции Италии (ст. 95), выработка основных направлений и общее руководство полити­кой отнесены к ведению главы правительства.

Даже в тех странах, где деятельность правительства в не­давнем прошлом трактовалась (например, в Великобритании) как осуществление исполнительной функции, современная конститу­ционно-правовая доктрина заметно изменила свой подход. Испол­нительная функция, полагают нынешние английские правоведы, заключается прежде всего в предложении общей политики, ее формулировании и руководстве ее проведением в жизнь.

Нередко программа, выдвигаемая исполнительной властью, получает довольно громкое и завлекательное обозначение, вроде предлагавшихся различными американскими президентами поли­тики создания "великого общества", "новых рубежей", "борьбы с бедностью" или голлистской программы "восстановления величия Франции". В большинстве случаев такие программы остаются на Уровне политической риторики. Их главное назначение — добиться поддержки правительства широкими слоями населения. Юриди­ческая значимость такого рода документов невелика. Они порож­дают лишь некоторые политические, но не правовые последствия и не создают прав и обязанностей в юридическом смысле слова. Тем не менее ознакомление с этими документами и их анализ позволяют судить об общей ориентации правительственной поли­тики и степени осуществления даваемых обещаний, что оказыва­ет немалое влияние на ход политической борьбы. Так, невыполне­ние правоцентристским правительством во Франции обещаний по борьбе с безработицей, посягательство на социальные завоевания масс стали главной причиной поражения партий правительствен­ной коалиции на досрочных парламентских выборах 1997 года.

Полномочия в области управления

Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятель­ность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаивае­мых им политических целей. Компетенция правительства в облас­ти управления исключительно широка и многообразна и охваты­вает практически все основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных пра­вомочий к ведению субъектов федерации.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется как при помощи периодических заседа­ний кабинета, так и посредством комитетской системы. Особо важ­ную роль в руководстве деятельностью правительства играет пре­мьер-министр, дающий необходимые директивы и указания чле­нам правительства. Конституции некоторых стран прямо относят обеспечение единства действий правительства к компетенции его главы. Так, согласно Конституции Италии, председатель совета министров "поддерживает единство политического и администра­тивного управления, поощряя и согласуя деятельность министров" (ст. 95). Весьма схожи с этой статьей и постановления регламента Федерального правительства ФРГ, хотя согласно основному за­кону страны функция преодоления разногласий между министра­ми возложена на Федеральное правительство в целом. Несогласие члена правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как пра­вило, отставку министра. Члены правительства, особенно ведаю­щие правительственными департаментами, рассматриваются как их политические руководители, обеспечивающие деятельность центральных ведомств в соответствии с указаниями и политикой верховного носителя исполнительной власти.

В ведении правительства находится административный ап­парат, что закреплено в ряде стран основным законом (ст. 20 Конституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конститу­ции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государ­ственных служащих (Танзания и др.)

Правительство назначает на высшие гражданские и воен­ные должности. В президентских республиках это право осуще­ствляет глава государства. В республиках со смешанными форма­ми правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, од­нако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством.

Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в оп­ределенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируются обычно законом о гражданской (пуб­личной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в. государ­ственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности государственного ме­ханизма. Поскольку полномочия правительства реализуются посред­ством государственных служащих, именно профессиональная бю­рократия занимается конкретной управленческой деятельностью.

В соответствии с законодательством и принятой доктриной государственные служащие должны корректно выполнять пред­писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Принято считать, что они несут ответственность за практическое осуществление правитель­ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности. Однако в политико-правовом пла­не ответственность за упущения, ошибки и просчеты в работе ведомства несет глава правительственного департамента.

В странах, где существует административная юстиция (на­пример, во Франции), действия администрации могут быть обжа­лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не­которых других странах — Государственный совет) является свое­образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы, а рассмотре­ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов, система которых Довольно запутана и которые создаются зачастую на основе пра­вительственных решений.

Расширение объема управленческих функций, рост дискре­ционных полномочий администрации, концентрация принятия важ­нейших управленческих решений в высших эшелонах власти и решающая роль профессиональной бюрократии в подготовке и ре­ализации принимаемых решений составляют характерные черты управленческой деятельности бюрократического типа. Расшире­ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение открытости и транспарентности процедуры принятия решений остается одной из главных и насущных проблем демок­ратического правления.

Полномочия правительства в законодательной области

Помимо собственной регламентарной власти и права на изда­ние актов делегированного законодательства правительство рас­полагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать се­рьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс.

Правительство (премьер-министр) большинства стран, за ис­ключением президентских республик (США и др.), обладает пра­вом законодательной инициативы. Парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% зако­нопроектов, вотируемых парламентом и обретающих форму зако­на, вносится правительством.

Правительство в большинстве стран не только фактически, но и формально становится хозяином рабочего времени парла­мента и наделяется действенными правовыми средствами, позво­ляющими контролировать его работу. Даже в такой важнейшей сфере, как принятие государственного бюджета, оно становится все менее зависимым от парламента. Так, согласно французской Конституции, не утвержденный парламентом в 70-дневный срок финансовый законопроект вводится в действие путем издания ор­донанса (ст. 47). Связав с судьбой законопроекта вопрос о доверии правительству, правительство может провести свой законопроект через парламент вообще без голосования.

В США, где применяется система "сдержек и противовесов" и исполнительная власть не имеет прямого доступа в Конгресс, сложилась целая система внеправовых средств, используемых ад­министрацией для оказания давления на конгрессменов. Програм­ма законодательной деятельности предлагается президентом в его обращениях, в частности в Послании о положении страны, с ко­торым он выступает на совместном заседании палат. Администра­цией разрабатываются важнейшие законопроекты, например про­ект государственного бюджета. Представители администрации выступают на многочисленных слушаниях в комиссиях и комите­тах Конгресса. Важным средством давления остается и принадле­жащее президенту право отлагательного вето.

В парламентарных монархиях и республиках правительство обладает обычно правом созыва чрезвычайных сессий и досрочно­го роспуска парламента (нижней палаты).

Внешнеполитические полномочия

Полномочия правительства в сфере внешних сношений трак­туются как производные от функций общеполитического руковод­ства. Лишь в немногих странах конституции специально оговари­вают полномочия правительства в этой области. Такова, напри­мер, Конституция Японии, относящая к компетенции правительства "руководство внешней политикой" (ст. 73). Схожее положение имеется в Конституции Испании (ст. 97). Чаще встречаются поста­новления, закрепляющие право ведения внешних сношений за главой государства.

Дискреционный характер внешнеполитических полномочий правительства очень широк. Правовая регламентация этой сферы деятельности нередко отсутствует. Такое положение обосновыва­ется и оправдывается конституционно-правовой доктриной, исполь­зующей концепцию внешнего суверенитета и внешней власти. Со­гласно первой концепции, сформулированной в решениях Верхов­ного суда США, внешнеполитические полномочия федерального правительства являются производными от особой природы внеш­него суверенитета и осуществляются независимо от того, закреп­лены они в конституции или нет. Вторая концепция, которая про­исходит из особой природы внешней власти, обосновывает свободу самостоятельного принятия решений правительства при проведе­нии внешней политики. Это оправдывается особыми условиями ее осуществления и предполагает минимальную гласность и лимитированность парламентского контроля.

К числу юридически закрепленных полномочий правитель­ства в сфере внешних сношений относятся определение их об­щих целей, путей и средств реализации, а также дача указаний и директив, проводимых в жизнь дипломатическим аппаратом. Пра­вительство дает указание о проведении международных перего­воров, в большинстве стран не испрашивая предварительного согласия парламента. (В какой-то мере исключение из этого пра­вила есть в Конституции Испании и конституциях некоторых дру­гих государств.) Глава правительства или иной носитель исполни­тельной власти вправе вести переговоры и подписывать междуна­родные договоры в силу занимаемой должности без наличия специальных полномочий.

Правительство участвует в ратификационном процессе, об­ладая обычно исключительным правом внесения в парламент за­конопроекта о ратификации. Во многих странах (исключение - США) внесение поправок и оговорок в правительственный законо­проект запрещено. Международные договоры и правительственные соглашения, не требующие ратификации, утверждаются правительством (ст. 52 Конституции Франции, п. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ). Ратификационные грамоты, подписываемые главой государства, в большинстве стран скрепляются подписью премьер-министра.

Правительство играет решающую роль в назначении дипло­матических представителей, даже если оформление таких назна­чений отнесено к ведению главы государства. (В США их произво­дит президент "по совету и с согласия Сената".) На заседаниях правительства систематически заслушивается информация мини­стра иностранных дел. В некоторых странах (например, в Японии) такого рода информация должна предоставляться парламенту гла­вой правительства. Несмотря на то что вопросы международной жизни обычно широко комментируются средствами массовой ин­формации, действительные сведения о подготовке и принятии внешнеполитических решений и планируемых акциях держатся в строжайшей тайне. "Утечки" соответствующей информации, ши­роко известные в практике США и других стран, обычно органи­зуются самой администрацией и преследуют определенные поли­тические цели.

К ведению правительства в большинстве стран либо фор­мально, либо фактически отнесено участие в решении вопросов войны и мира. Согласно конституциям ряда стран, в распоряже­нии правительства находятся вооруженные силы. Оно руководит военной администрацией и обороной страны, принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации. Все это открывает широ­кие возможности для принятия исполнительной властью решения о начале военных действий без получения предварительного со­гласия парламента. Нередко парламент ставят перед свершившимся фактом. Так, английское правительство информировало парла­мент об использовании вооруженных сил за пределами страны буквально за несколько часов до начала военных действий в зоне Суэцкого канала в 1956 году и уже во время начавшегося Фолк­лендского кризиса 1982 года. Нередко администрация прибегает и к искажению информации о событиях в целях получения согласия парламента на военные акции (как было, например, при приня­тии Тонкинской резолюции, приведшей к многолетней войне США в Индокитае).

Чрезвычайные полномочия правительства

В странах с парламентарными формами правления правитель­ству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принад­лежит право принятия чрезвычайных мер. Формально таким пра­вом наделяется обычно глава государства, однако реально он осу­ществляет эти полномочия только в президентских и смешанных республиках, а также в странах с монократическим режимом правления. В парламентарных странах право введения чрезвычайного положения принадлежит на практике правительству, которое осу­ществляет его самостоятельно или формально совместно с пар­ламентом. Весьма показательно в этом отношении "чрезвычайное законодательство", инкорпорированное в Основной закон ФРГ (осо­бенно ст. 87а и разд. Ха). Оно предусматривает, что в случае внеш­ней опасности или угрозы существующему строю в Федерации или одной из земель Федеральное правительство может использовать вооруженные силы "для борьбы с организованными и вооружен­ными группами". В случае введения "состояния угрозы или оборо­ны" функции парламента могут быть переданы общему комитету, действие конституционных прав и гарантий приостановлено, раз­граничение компетенции между федерацией и землями упраздне­но, командование вооруженными силами передано федеральному канцлеру, который использует их по своему усмотрению. Практи­чески правительство, и прежде всего федеральный канцлер, на­деляются почти диктаторскими полномочиями.

Широкие чрезвычайные полномочия может присвоить себе, ссылаясь на внешнюю угрозу или внутренние волнения, Кабинет Великобритании. Чрезвычайные полицейские меры могут прини­маться в этой стране на основе зачастую весьма архаичных ак­тов, вроде законов о богохульстве, защите Короны, борьбе с бро­дяжничеством и т. п.

Весьма широко используются чрезвычайные полномочия во многих развивающихся странах в связи с различными кризисны­ми ситуациями. В отдельных случаях чрезвычайное положение вводится в целях пресечения выступлений реакции и поддержа­ния политической стабильности. Так, в 80-е гг. в Индии непрек­ращающиеся вылазки правых, раскольнических и сепаратист­ских элементов, использующих зачастую методы политического террора (убийство премьер-министра И. Ганди, а затем ее сына Р. Ганди), провоцирование реакционными силами религиозно-об­щинных распрей, заставили правительство прибегнуть в ряде случаев к введению в отдельных районах чрезвычайного поло­жения.

Другие полномочия правительства

Конституция и законодательство отдельных стран могут на­делять правительство полномочиями, которые в большинстве других государств относятся обычно к ведению иных государствен­ных органов. Так, в Японии правительство принимает решения о всеобщей и частичной амнистии, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах. Правительство промульгирует зако­ны, принятые парламентом, и они скрепляются подписью пре­мьер-министра и членов правительства (государственных мини­стров). В большинстве других стран подобные полномочия фор­мально принадлежат главе государства.

Особенности функционирования исполнительной власти в освободившихся странах

В большинстве развивающихся стран уровень концентрации исполнительной власти исключительно высок. Это объясняется в первую очередь первостепенной ролью администрации в решении задач национального возрождения, преодолении отсталости и за­висимости. Осуществление государством сложных и многообраз­ных функций, высокий уровень огосударствления общественной жизни, реализация по государственным каналам основных эконо­мических и социальных программ неизбежно приводят к росту численности администрации, усилению ее воздействия на процесс общественного развития и одновременно к концентрации и цент­рализации функций руководства и управления. Даже в странах, формально использующих парламентарные формы правления (Индия, Малайзия, Сингапур и др.), объем полномочий, принад­лежащих правительству, и особенно его главе, весьма широк. Почти неограниченными полномочиями обладает глава государ­ства — носитель исполнительной власти в странах с монократи-ческими и военно-диктаторскими режимами, в дуалистических и абсолютных монархиях Востока. В этих странах назначение пре­мьер-министра (там, где этот институт имеется) и членов прави­тельства зависит прежде всего от усмотрения главы государства. В монархических странах Востока такие вопросы решаются обыч­но в кругу королевской семьи, а пост премьер-министра зачастую занимает либо сам монарх (случаи, известные в практике Марок­ко, Непала), либо наследный принц (Саудовская Аравия, Катар и др.). Лишь в немногих монархиях правительство формально образуется с учетом расстановки сил в парламенте, например в Таиланде. В этих странах решающую роль играют внепарламент­ские силы, в частности военные круги, которые неоднократно прибегали к свержению неугодных правительств и прямому зах­вату власти.

В странах с военно-диктаторскими режимами ключевые по­сты в правительстве обычно принадлежат представителям армей­ской верхушки (Нигерия, Нигер, Мавритания и др.), а вопросы назначения членов правительства, их перемещения и увольнения от должности решаются главой военного режима или органом во­енно-политического руководства. Практика показывает, что раз­деление исполнительной власти в этих странах — крайне редкое и временное явление.

Сравнительно широкое распространение в развивающихся странах получил институт "административного" премьер-министра. Его создание, как, впрочем, и упразднение (например, в Сенега­ле и Камеруне), целиком зависит от главы государства. Админис­тративный премьер-министр не располагает собственными полно­мочиями. Они делегируются главой государства и осуществляются в соответствии с его указаниями и директивами.

В 80—90-е годы во многих странах этой группы получила распространение концепция "администрации развития", которая формально положена в основу построения и деятельности испол­нительной власти. Она исходит из презумпции неприемлемости ме­тодов управления, заимствованных из арсенала западных стран, неадаптированности либеральных институтов к нуждам и потреб­ностям развивающегося общества. Главными целями администра­ции провозглашается обеспечение порядка, дисциплины и эф­фективного управления. Однако на практике их реализация во многих странах свелась к росту и разбуханию самого администра­тивного аппарата, расходы на содержание которого в отдельных странах поглощают все средства государственного бюджета. Не­редко численный рост администрации превышает темпы роста на­родонаселения, которые в большинстве освободившихся стран весьма высокие, составляя около 3% в год. Например, в Нигерии за годы независимости (провозглашена в 1961 г.) чиновничий аппа­рат вырос с 200 тыс. до 2 млн. человек. Многие исследователи из освободившихся стран обращают внимание не только на обреме­нительность непомерно раздутого государственного аппарата, но и на такие его черты, унаследованные от колониальных времен, как приверженность авторитарным методам правления, бюрокра­тизм, пренебрежение интересами масс. В таких странах нередко отмечают также конформизм профессионального чиновничества, господство клиентализма и семейственности, высокий уровень коррупции. В этих странах государственный аппарат в значитель­ной мере обособлен от народа. Население в целом отстранено от участия в управлении, что нередко приводит к оживлению тра­диционалистских институтов и созданию "параллельной" власти на местах. В этом одна из главных причин неэффективности госу­дарственного управления и тех кризисных явлений в государствен­ной жизни, которые находят свое наиболее наглядное проявле­ние в многочисленных государственных (военных) переворотах, ставших весьма распространенным явлением во многих освобо­дившихся странах.